Для исправления и довершения первых преобразовательных опытов Император встретил в лице Сперанского организатора, каких немного появлялось в нашей истории. В его уме, быстром и гибком, привыкшем к работе над отвлеченными предметами, сложные государственные вопросы разрешались легко даже при скудных данных для их решения, запутанные отношения как-то сами собой складывались в стройный план, в целую систему. С Тильзитского мира (1807 г.) Сперанский становится ближайшим сотрудником Императора по внутреннему управлению. Он умел угадывать и развивать преобразовательные помыслы Императора, облекая их в стройные и отчетливые проекты. К концу 1809 г. по указаниям Императора составлен был обширный план общего и коренного преобразования, обнимавший все части государственного порядка сверху донизу. Но, одобрив проект, Александр не решился осуществить его в полном составе ввиду затруднений, какие этот проект должен был встретить при исполнении по своей широте и по новизне своих начал. Осуществлены были только немногие его части, относящиеся к центральному управлению, которое тогда получило устройство, с некоторыми изменениями, действующее доселе.

В первый день 1810 г. открыт был самим Императором преобразованный Государственный Совет. Значение его в системе государственных установлений выражено манифестом 1 января 1810 г. в трех основных началах его устройства: 1) Совет рассматривает проекты законов, уставов и учреждений по всем частям управления, 2) один он их рассматривает, и 3) никакой закон, устав или учреждение не исходит из Совета и не может иметь действия без утверждения верховной власти. Таким образом устанавливался порядок законодательства. К делам собственно законодательным присоединялись и другие, с ними соприкасающиеся: общие внутренние меры в чрезвычайных случаях, объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, «когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению», ежегодные сметы государственных доходов и расходов, назначение новых расходов в течение года, рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями. Совет составлялся из членов по назначению государя и из членов по званию, министров, и был разделен на четыре департамента: законов, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономии, с особыми председателями в каждом департаменте. В общем собрании, где председательствует сам государь или один из членов, ежегодно им для того назначаемый, решались дела, предварительно рассмотренные в подлежащем департаменте или прямо в него внесенные. Для ведения дел Совета при нем учреждена государственная канцелярия с особыми отделениями для каждого департамента. Во главе каждого отделения поставлен статс-секретарь, докладывающий дела в своем департаменте, а всей канцелярией Совета руководит государственный секретарь, докладывающий дела в общем собрании и представляющий журналы Совета на высочайшее усмотрение. Государственным секретарем был назначен, разумеется, Сперанский, организатор учреждения, что по новости дела давало ему значение руководителя Совета и как бы первенствующего министра.

Вслед за Государственным советом преобразованы были по плану Сперанского министерства, учрежденные в 1803 г. Это преобразование совершено манифестом 25 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и Общим учреждением министерств, изданным 25 июня 1811 г. По новому распорядку упразднено одно из прежних 8 министерств – коммерции, дела которого распределялись между министерствами финансов и внутренних дел; зато из ведомства последнего выделены были дела о внутренней безопасности, для которых образовано особое министерство полиции. Кроме того, образовано несколько особых центральных ведомств под названием главных управлений с значением отдельных министерств (главные управления ревизии государственных счетов, или государственный контроль, духовных дел иностранных исповеданий и путей сообщения). В Общем учреждении определены состав и порядок управления министров, границы власти министров, их ответственность и другие подробности министерского управления. Положение 1822 г. в своих основаниях и даже во многих подробностях действует доныне с некоторыми изменениями, вызванными дальнейшим развитием центрального управления.[3]

Сперанский составил и проект преобразования Сената, согласованный с новым устройством министерств и Государственного Совета и основанный на строгом разделении дел административных и судебных, которые соединялись в ведомстве этого учреждения. Но этот проект не был приведен в исполнение, и Сенат сохранил прежнее смешанное ведомство, оставшись высшей судебной инстанцией по делам гражданским и уголовным, судом ревизионным и кассационным, а вместе и высшим административным учреждением, которое распоряжается обнародованием законов и наблюдает за их исполнением подчиненными ему местами, разрешая их недоразумения по управлению и приложению законов.

Состав общества. До конца царствования Петра Великого главным источником, из которого правительство черпало необходимые ему средства, служил обязательный труд в пользу государства, разверстанный в виде специальных сословных повинностей между основными классами русского общества, служилым землевладельческим, городским торгово-промышленным и сельским земледельческим. Эта разверстка специальных повинностей, соединенная с известными также специальными правами, и придавала общественным классам характер разобщенных, замкнутых сословий. Петр Великий не только не ослабил, но еще осложнил эту сословную разверстку, остановив обязательное обучение дворянства и распространив воинскую повинность рекрутскими наборами на неслужилые классы. После Петра становится заметен обратный ход строения русского общества: специальные сословные повинности, падавшие на свободные классы, постепенно облегчаются или упраздняются, а сословные права их определяются точнее и расширяются; тем и другим процессом сословия, уравниваясь и сближаясь, подготовляются к совокупной деятельности в местном управлении; эта подготовка завершается отменой крепостного права, распространившей на крепостных крестьян права состояния свободных сельских обывателей.

Дворянство. Эта перестройка общества началась сверху, с дворянства. Внешние и внутренние обстоятельства, наступившие по смерти Петра Великого, содействовали облегчению, а потом и отмене служебных тягостей, лежавших на этом сословии (закон 31 декабря 1736 г. об ограничении обязательной дворянской службы 25-летним сроком, манифест 18 февраля 1762 г. о даровании «вольности и свободы российскому благородному дворянству»). Учреждение о губерниях 1775 г. открыло дворянству широкое и влиятельное участие в местном управлении и суде. Жалованная грамота дворянству 1785 года, образовав из дворян каждой губернии дворянское общество, точно определила и закрепила сословные права дворянства, как личные, так и общественные. Права личные: наследственность... «своими равными», свобода от личных податей и телесных наказаний, право заводить фабрики и заводы и заниматься торговлей, полное право собственности на все, что находится в имении дворянина. Общественные права сословия выражались в ведомстве органов губернского дворянского общества, губернского и уездных собраний дворянства, созываемых чрез каждые 3 года. Эти собрания со своими председателями, выборными губернским и уездными предводителями дворянства: 1) принимали участие в общем губернском управлении, выбирая «из дворян, на месте живущих», должностных лиц, избрание которых предоставлено было дворянству, 2) вели дела внутреннего сословного самоуправления, предоставленного дворянским обществам, 3) могли представлять губернатору «о своих общественных нуждах и пользах» и приносить чрез депутатов «представления и жалобы» как Сенату, так и самой верховной власти. Впоследствии эти права были еще расширены. По учреждению 1775 г. дворянство наравне с двумя другими сословиями выбирало членов заседателей в свои сословные суды первой и второй инстанции (уездный суд и верхний земский суд). При Александре I дворянству дано право выбирать по два заседателя в палаты уголовную и гражданскую, составлявшие третью всесословную инстанцию, а при Николае I положением 1831 г., сравнявшим местную службу дворянства в наградах и выгодах с государственной, ему предоставлено было выбирать и председателей обеих судебных палат. Таким образом, местный суд был отдан в руки дворянского общества. Сверх того, положение 1831 г. давало дворянским обществам право делать высшему начальству представления не только о своих сословных нуждах, но и о прекращении местных злоупотреблений и вообще об устранении неудобств, замеченных в местном управлении, и таким образом делало губернское дворянское общество ходатаем о нуждах всей губернии, а дворянство представителем всех других общественных классов. Узаконения, создававшие такое преобладающее положение дворянства, были временным и малооправданным уклонением законодательства от усвоенного им направления к уравнению сословий, хотя и здесь можно усматривать мысль о взаимном сближении сословий под руководством первого из них.