ОТ КОМАНДНО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ В РЫНОЧНУЮ: ПРОБЛЕМЫ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВА И ЕГО ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
1. Современная теория об экономических функциях государства и групповых интересах.
Трансформация командно-административной экономики в рыночную неразрывно связана с трансформацией самого государства: от тоталитарного с его институтами планового централизованного директивного управления происходит переход к демократическому государству, институты которого сориентированы на иные принципы вмешательства в экономику.
Для западной экономической мысли проблема того, что должно делать государство, каковы его функции, где пределы его вовлеченности в экономическую жизнь, - это, по сути, "вечный вопрос". Он лежит в основе "великого раскола" на консерватизм и реформизм, а экономическая политика, склоняясь то влево то вправо, решает его в зависимости от конкретных исторических условий.
Важнейшая роль в исследовании экономических функций государства принадлежит такому направлению, как теория государственных финансов (Public economics), представляющему собой удивительный синтез всех тех основных подходов в экономической теории, о которых говорилось в докладе Автономова, - неоклассического, кейнсианского, нового институционализма, а также чисто эмпирического анализа. Центральная проблема теории государственных финансов - вопрос о том, какие услуги должны обеспечиваться государством и в каких масштабах. В отличие от нашего неопределенного понятия "обобществления", эта теория четко сформулировала основные причины, обусловливающие необходимость дополнения рыночного механизма регулирования государственным, и в то же время очертила границы действия этого механизма.
Как подчеркивается в книге Р. и П. Масгрейвов, "рынок не в состоянии решить все экономические проблемы. Во-первых, он не может функционировать эффективно, если существуют "экстерналии", под которыми мы понимаем ситуации, когда выгоды от потребления разделяются между многими и не могут быть ограничены одним потребителем: или где экономическая активность порождает общественные издержки, которые никто из вызвавших их не оплачивает -ни производитель, ни потребитель. Во-вторых, рынок может реагировать не только на тот эффективный спрос потребителей, который определяется господствующим способом распределения, но при этом и общество должно решить, соответствует ли это распределение его желаниям. В-третьих, существуют проблемы безработицы, инфляции, экономического роста, которые не решаются автоматически" 1/.
Именно те сферы экономики, в которых рынок не способен обеспечить эффективного удовлетворения человеческих потребностей, требуют государственного вмешательства в экономику, обусловливают возникновение экономических функций государства и необходимость формирования государственных финансов. К их числу относятся, во-первых, производство т.н. "общественных товаров" - оборона, охрана порядка, образование, строительство общественных сооружений, предприятии общественного пользования и т.п.
Во-вторых, защита общества от "внешних эффектов" рыночной деятельности прежде всего защита природы, воздушной и водной среды. В-третьих, регулирование производства в отраслях, где возникают условия "естественной монополии": производство и распределение электроэнергии, водоснабжение, телекоммуникации, транспорт, связь. В-четвертых, законодательное закрепление и обеспечение определенных правил игры той контрактной системы, на которой базируется рыночный механизм. В-пятых, корректировка неблагоприятных социальных последствий рыночной экономики, рождающих (или закрепляющих) социальное неравенство, безработицу, бедность. И, в-шестых, - это функция стабилизации и поддержания экономического роста.
Теория государственных финансов с ее критериями выбора направлений государственных затрат, государственного предпринимательства или правительственного контроля объясняет глубинные причины государственного вмешательства в рыночную экономику и в то же время ограничивает сферу этого вмешательства.
Если отключить отрасли инфраструктуры, где государственное вмешательство является важнейшим условием развития производительных сил, то в отношении основной массы отраслей материального производства и услуг подобной объективной зависимости не существует. 2/ Однако конкретные обстоятельства, конечно, вносят свои коррективы, и в реальной деятельности сферы прямого государственного вмешательства оказываются значительно шире. Особенно это
относится к переходной экономике, когда государству приходится участвовать и в ее реструктуризации, и в преодолении глубокого трансформационного кризиса. В этих условиях особенно нужна продуманная политика роста, позволяющая сконцентрировать инвестиционные ресурсы в приоритетных отраслях и дать стимул роста экономике в целом.
Переход к демократическим формам правления и приспособление государственного вмешательства к требованиям рыночной экономики, однако, не избавляет государство от его традиционных пороков - коррупции и лоббизма. Демократия противоположна диктатуре. Она не подавляет интересы, но она не исключает борьбы этих интересов. Особое положение государства побуждает различные организованные группы общества бороться за власть, за контроль над важнейшими его органами в целях осуществления своих интересов, что оказывает мощное влияние на принятие политических решений.
Различные социальные группы имеют свои "представительства" интересов, образующие институциональную структуру современного гражданского общества. Партии, профсоюзы, организации предпринимателей, потребителей, фермеров, экологисты и др. на основе демократических институтов и процедур ведут борьбу и за долю в бюджете, и за государственные программы, за цели и приоритеты экономической политики в целом. Особые интересы имеет и сама государственная бюрократия, кровно заинтересованная в расширении государственного аппарата и программ.
Вокруг действий правительственных органов на всех уровнях разгораются недюжинные страсти, заинтересованные группы через институты политической системы стремятся отхватить побольше от государственного пирога - госбюджета - и поменьше вложить в казну в виде налогов. Госрасходы в развитых странах росли в последние десятилетия столь стремительно, что налоговая система не успевала обеспечивать надлежащее их покрытие, что стало причиной существования почти хронического бюджетных дефицитов. На этой почве стало стремительно набирать авторитет новое направление анализа, находящееся на стыке экономической теории и политологии - теория общественного выбора. Как отмечал один из главных основателей этого направления, лауреат Нобелевской премии 1986 года Дж.Бъюкенен: "Для меня потеряло смысл анализировать налоги и общественные расходы независимо от изучения политического процесса, посредством которого принимаются решения по поводу обеих сторон финансовых счетов. Теорию общественных финансов нельзя полностью отделить от теории политики".
В наших условиях переходного периода, молодость самой демократии, недостаточный уровень ее институционализации, а также повышенное значение государства как "толчка" экономического роста и структурной перестройки являются особенно благоприятной почвой для действий влиятельных групп, стремящихся заполучить как можно больше выгод в свою пользу от государственного вмешательства в экономику. Сторонники теории общественного выбора исходят из того, что государство - это либо потенциальный ресурс, либо потенциальная угроза для каждой отрасли данной страны. Благодаря своей власти запрещать или принуждать, отбирать или давать деньги, государство может избирательно помогать или, наоборот, причинять вред множеству отраслей. А посему характер государственного вмешательства нередко определяется не тем, что так требует рынок или защита общественных интересов, а тем, что это необходимо и выгодно каким-то группам лиц или отраслям. Дж. Стиглер называет четыре главных способа использования государства отраслью или профессиональной группой: 1) прямые денежные субсидии; 2) ограничение доступа в отрасль и, следовательно, контроль за появлением новых соперников (с помощью импортных и производственных квот, протекционистских тарифов и т.п.); 3) привилегии, позволяющие данной отрасли влиять на производство в смежных отраслях; и наконец, 4) прямая фиксация цен. Как правило, получаемые отраслью выгоды (они получили название "политической ренты") не покрывают убытков, причиняемых обществу в целом.