Перевертывание этого соотношения требует много времени, и прежде всего роста доходов самого населения. А пока реакцией на высокие налоги являются растущие неплатежи государству, размывание налоговой базы, что становится сегодня острейшей бюджетной проблемой, ставящей экономику на грань очередного финансового кризиса.
В структуре неплатежей все более увеличивается доля государственного бюджета. Если в 1992-1993 гг. задолженность предприятий друг другу составляла примерно 80%, то сегодня она снизилась до 25-27%. Зато непрерывно возрастала доля задолженности бюджету и внебюджетным фондам. 7/
Неплатежи в бюджет начиная с середины 1995 г. установились на уровне 25-26% всех неплатежей. И это крайне усугубляет положение с бюджетными выплатами. Выход из этого кризиса следует искать как в усилении налоговой дисциплины, в повышении степени собираемости налогов, так и в налоговой реформе.
Главная проблема налоговой реформы состоит в том, чтобы, не снижая государственных доходов в целом, в то же время ослабить гнет налогообложения предприятий. За счет кого это можно сделать?
а) Требуется существенное перераспределение налоговой нагрузки. Сейчас 50% ВВП производится в сфере услуг, предприятия которой эффективно уходят от налогообложения. Многочисленные льготы имеют экспортные отрасли; в результате основной гнет налогов падает
на сферу материального производства. Финансовая сфера и экспортные отрасли должны нести большую налоговую нагрузку, хотя здесь можно ожидать наибольшего политического сопротивления.
б) Что же касается подоходного налога, то, конечно, мы не можем перейти к широкому его использованию в качестве одного из главных источников финансирования государственных расходов - наше население еще очень бедно. Но шаги в этом направлении следует делать по мере появления относительно более богатых слоев населения. Видимо следует более решительно вводить прогрессивную систему обложения индивидуальных доходов. До 1996 г. у нас были три предельные ставки: 12%, 20% и 30%. В этом году дума внесла поправки: 12, 25, 30, 35%. Как видим, прогрессия появляется, но крайне осторожная, да и она встречает ожесточенное сопротивление.
Одним из важных условий внедрения такой системы налогообложения является достоверная статистическая информация, которой сейчас нет. Статистика дает разбивку населения по величине доходов только до уровня 1 млн.руб. и выше. Но верхняя группа получила в 1995 г. почти 25% всех доходов. Именно в ней надо искать потенциальных плательщиков прогрессивного подоходного налога. Часто ссылаются на опыт развитых стран, где реформы 80-х - 90-х гг. значительно снизили предельные ставки налогообложения высоких доходов. Но нашу ситуацию следует сравнивать не с нынешними налоговыми системами, а с тем, что было в прежние десятилетия, когда государственные доходы и расходы росли ускоренными темпами и использовались для становления современных социальных систем и для поддержки экономического развития этих стран. Возьмем эволюцию предельных ставок подоходного налога в США: 1950 г. размах от 17 до 84%; 1978 -от 14 до 70%, в 1981 г. - от 11 до 50% и лишь в 1986 г. появились две ставки -от 15 до 50%.
Предельные ставки подоходного налога по некоторым странам
OECD Economic Studies N 10/Spring, 1988, p.208.
Во Франции подоходный налог с физических лиц устойчиво дает около 20% поступлений центрального бюджета. Причем в конце 80-х гг. на долю 5% самых богатых налогоплатильщиков приходилось свыше 50% фискальных поступлений от этого налога 8/.
Самая высокая концентрация в Европе!
Иной характер носит и структура расходов, что тоже отражает переходный характер нашей бюджетной системы.
Следующая таблица дает сравнительную характеристику структуры бюджетных расходов в США, Японии, Германии и Англии к началу 90- гг.
Только в США и Англии военные расходы достигали соответственно б и 4% ВВП (в бюджетных расходах 17 и 10%). В Японии и Германии их доля была значительно ниже - 0,9 и 2,5%.
Главную часть всех бюджетных расходов во всех промышленно-развитых странах (ПРС) составляли социальные расходы - общественные услуги (здравоохранение, образование, жилищное строительство) и социальные трансферты. Эти две категории в сумме достигали в США почти 18% ВВП (или половина всех бюджетных расходов); в Японии - тоже 18% ВВП (чуть меньше половины всех расходов), Германии почти 30% ВВП (или две трети всех расходов) и в Англии - 25,6 ВВП (почти 60% всех расходов). Именно эти категории государственных расходов, обычно называемые вложениями в человека, в "человеческий капитал", были главной динамической силой, способствовавшей колоссальному разбуханию финансовых систем всех развитых стран.
Государственные расходы по функциям (% в ВВП)
Что же касается хозяйственных расходов или "экономических услуг", включающих государственные капиталовложения и субсидии, то по доле в ВВП они обнаружили завидную устойчивость: во всех четырех странах они составляли до 4-4,6% ВВП (соответственно в бюджетных расходах они не превышали 10%). Заметную роль в государственных расходах на рубеже 80-90-х гг. стали играть выплаты по государственному долгу, которые по своим масштабам приблизились к уровню хозяйственных расходов, а в США даже превысили их.
Что касается России, то по доле в ВВП военные расходы (значительно снизившиеся по сравнению с прошлыми временами) составляли около 3%,9/ все социальные и коммунальные услуги и трансферты - около 16% и экономические услуги - 9%. Другими словами, по доле в ВВП расходы на общественные услуги и трансферты у нас примерно в два раза ниже, чем в странах рыночной экономики зато в два раза выше - доля экономических услуг, т.е. инвестиций и субсидий. Крайне низка доля финансирования науки: в ВВП эти расходы непрерывно снижались - с 1,03% в 1991 г. до 0,41% в 1995 г. В бюджете 1996 г. планируемая цифра равна 0,53%. В то время как в развитых странах она колеблется в пределах 2-2,7% при том что государство, как правило финансирует лишь половину расходов на НИОКР. (Остальные предприятия и университеты). Эти показатели просто вопиют на фоне растущих расходов на государственную бюрократию: ее доля выросла с 0,6 до1% ВВП.
Проводимые сопоставления бюджетных структур развитых стран с рыночной экономикой и России, говорят о том, что бюджетная система, как и вся наша экономика, находится в процессе трудной и затяжной трансформации. В ней появились черты нового, присущие рынку; и в то же время она еще не вылупилась из оболочки старого, что наглядно проявляется в структуре как налогов, так и расходов.
3. Бюджетный кризис и проблемы экономической политики. Бюджет - важнейший инструмент регулирования рыночной экономики. Однако приходится констатировать, что сегодня наша бюджетная система выполняет в основном одну функцию -фискальную. И если проблема бюджетного дефицита худо-бедно решена бюджетный дефицит снизился до терпимого уровня (в пределах 4% ВВП) 10/, а его финансирование переведено на неинфляционные методы - то появились зловещие симптомы того, что сама фискальная функция находится в серьезной опасности. Проблема неплатежей в бюджет, налоговых льгот, раздаваемых направо и налево, особенно в условиях предвыборной гонки, рост незапланированных расходов - все это рождает новые проблемы, препятствуя переходу к тому, чтобы начать проведение так необходимой сегодня политики стимулирования экономического роста наряду с усилением социальной направленности бюджета.
Поэтому особенно остро стоит проблема отлаживания налоговой системы, резкого повышения собираемости налогов при упрощении налоговой системы в целом и устранении малоэффективных налогов; особенно важно ликвидировать возникшую асимметрию в налогообложении, когда рыночный сектор составляет уже половину ВВП, а налогов дает менее 30%. Налоговая система, т.е. льготы и санкции, может, конечно, использоваться для стимулирования тех или иных отраслей или видов производств, но она должна перестать использоваться в политических целях, когда льготы даются целым областям и республикам. Невзирая на все трудности, бюджет должен стать не просто инструментом пополнения казны, т.е. выполнять фискальную функцию, но и играть все более активную роль в проведении социальной политики, в создании новых институтов социальной защиты, а также в проведении политики роста и структурных преобразований. Теперь, кажется, общепризнанно, что в условиях переходной экономики, к тому же находящейся в состоянии глубочайшего затяжного кризиса, без государственной поддержки и без проведения специальной политики роста инвестиционный процесс может и не начаться. Нужен исходный стимул, исходный толчок. Для этого необходимы не только прямые дотации и кредиты приоритетным отраслям (кстати сегодня профинансировано лишь 3,5% инвестиций, запланированных на 1995 г.). Нужна и новая политика на рынке государственных облигаций, ограничивающая процесс вытеснения частных заемщиков с рынка ценных бумаг и означающая снижение ставок на эти облигации. В свое время для преодоления инфляции важно было не просто сократить уровень бюджетного дефицита, но изменить структуру источников его финансирования, перейти от эмиссии денег на основе кредитов Центрального банка к неифляционным методам финансирования путем размещения обязательств на рынке ссудных капиталов и получения иностранных займов. Благодаря ГКО, ОФЗ этот механизм заработал. Однако в нем появились свои опасности (с которыми, уже сталкиваются развитые страны) - это рост внутреннего и внешнего долга, а следовательно процентных выплат, обременяющих бюджет, и откачка в государственный сектор свободных сбережений и, следовательно, истощение и без того хилых инвестиционных ресурсов.