Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании системы местной власти особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство.

Должностные лица, избираемые в органы местного самоуправления, реальной властью не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. Органы местной власти, спонтанно создававшиеся, на практике были лишены действительной самостоятельности и не имели корней в местном населении, а потому быстро превращались в бюрократический придаток разрастающегося государственного механизма. В результате власть на местах все больше сосредоточивалась в руках губернаторов. Трудности осуществления реформы местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности.

Внешним выражением абсолютизма стало принятие в 1722 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии), через который он поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами.

Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их влиянию центральной власти. С одной стороны, преобразования Петра I приобщали население к управлению, с другой стороны, перенесение иноземных полицейских форм управления на русскую почву приводило к усилению государственного вмешательства в жизнь общества. На практике органы местного самоуправления трансформировались в бюрократический придаток государственного аппарата, а выборные должностные лица выполняли в основном государственные функции.

Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I должен был усилить тенденцию к централизации управления. Вместе с тем тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Подобные «зигзаги» в отношении к институтам государственного управления и местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.

Однако еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления и элементами самоуправления. В последующем развитии возникшее противоречие углубляется в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.

В эпоху дворцовых переворотов (1725–1762 гг.) коренных преобразований государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный порядок, в соответствии с которым государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору.

Однако некоторые изменения в системе органов управления произошли уже в годы правления Екатерины I, например:

1) создание Верховного тайного совета, который установил надзор за Сенатом и коллегиями;

2) лишение Сената законодательных функций;

3) упразднение значительной части провинций;

4) ликвидация многих местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе Главного магистрата);

5) подчинение городовых магистратов губернаторам и воеводам[11].

В новой системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы и воеводы были обязаны:

а) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;

б) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;

в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;

г) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.

Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:

1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;

2) в военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном;

3) в фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.

Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ[12].

В 1730 г. Анной Иоанновной Верховный тайный совет был упразднен, а Сенату возвращены прежние функции. В 1731 г. был учрежден Кабинет министров, который не имел четко определенной компетенции, а занимался любыми государственными делами по соизволению императрицы. Полный набор подписей министров (А. И. Остермана, князя А. М. Черкасского, канцлера Г. И. Головкина) заменял подпись императрицы в ее отсутствие[13]. Фактически Кабинет министров осуществлял исполнительную власть в стране, сосредоточив у себя все функции управления.

Необходимо отметить, что Елизавета I произвела целый ряд изменений в государственных учреждениях.

Во-первых, восстановление значения Сената как высшего законодательного государственного органа привело к необычайной активности его деятельности. Причем деятельность Сената носила практический характер, так как в основном решались вопросы государственного хозяйства, государственного бюджета, переписи населения и т. п.

Во-вторых, упразднение Кабинета министров, передача его функций Конференции. В нее вошли руководители военной и дипломатической коллегий и лица, назначенные императрицей.

В-третьих, учреждение Кабинета как канцелярии императрицы.

В-четвертых, восстановление упраздненных ранее Берг— и Мануфактур-коллегий; ликвидация Коллегии экономии, которая занималась решением вопросов, связанных с землями церкви, передача ее функций Духовной канцелярии Святейшего Синода.

В-пятых, в 1743 г. в Петербурге был восстановлен Главный магистрат, а в других городах — магистраты, переименованные в ратуши. Однако эти органы только назывались органами городского самоуправления. Центральная власть особенно резко проявляла себя в случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам, вплоть до того, что губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом до погашения задолженности. Эти меры тормозили и без того медленное развитие городов.

Крупной вехой в развитии отечественного государственного управления справедливо считается период царствования Екатерины II. Одной из главных целей ее государственной политики было создание правовой базы функционирования органов государственного и местного управления, повышение эффективности их деятельности.

Екатерина II критически относилась к деятельности Сената, ее не устраивала продолжительность рассмотрения дел, неисполнение распоряжений Сената на местах, отсутствие в Сенате необходимой информации, а главное, его широкие законодательные функции. В Наказе 1767 г. Сенату отводилась роль «хранилища законов», то есть его основной функцией провозглашалось наблюдение за соблюдением законов, и только в случае обнаружения противоречий в законодательстве ему разрешалось делать представление императрице. После реформы 1775 г. Сенат вообще стал судебным учреждением.