10 января 1923 г. на первом же своем заседании Президиум ЦИК СССР, во исполнение решения сессии ЦИК для выработки основных положений проекта конституции образовал шесть комиссий. Первой комиссии предстояло выработать положения о СНК, СТО и наркоматах Союза. Созыв этой комиссии был поручен М. И. Калинину. Была также создана бюджетная комиссия, которой предстояло разработать и представить в Президиум ЦИК Союза положение о Бюджетной комиссии и порядке рассмотрения бюджета; комиссия по выработке положений о Верховном суде при ЦИК Союза и об объединенном органе ГПУ при СНК СССР; комиссия по выработке Положения о ЦИК СССР и о членах ЦИК СССР; комиссия по составлению проекта построения руководящих органов наркоматов и определению персонального состава наркоматов и комиссия по выработке Государственного флага и Государственного герба СССР.[356]

13 января 1923 г. на первом заседании комиссии по выработке положений о СНК, СТО и наркоматах СССР создается подкомиссия с целью предварительной подготовки всех материалов по Конституции и проектов положений о наркоматах СССР. В январе-феврале эта подкомиссия занимались составлением текста Конституции. Параллельно ЦИК союзных республик создали свои комиссии по рассмотрению и уточнению текстов Декларации и Договора. Другие комиссии, которые начали действовать в соответствии с постановлением Президиума ЦИК, координировали свои действия с этой комиссией и занимались разработкой отдельных глав Конституции. К середине февраля подкомиссия Президиума ЦИК СССР, подготовила первый проект союзной Конституции. В нем были учтены предложения союзных республик, в том числе проект, представленный от РСФСР. Этот проект состоял из восьми глав и касался как верховной власти СССР, так и положения союзных и республиканских наркоматов, символов страны и т. д.

Эта подготовительная работа по выработке Конституции также протекала в атмосфере дискуссий, которые показали наличие разных мнений, в том числе и на местах. Там было заметно стремление добиться большей самостоятельности союзных республик. Так, на Украине Н. Скрыпник предложил вставить в уже принятую съездом Декларацию после слов об объединении республик слова – «суверенных республик». Впрочем, республики, получив соответствующие документы, имели право на разного рода предложения, что было предусмотрено решениями съезда. Определенные особенности имелись и в Белоруссии. Там Президиум местного ЦИК утвердил решение совещания юридических консультантов республиканских центральных учреждений и наркоматов об обязательном переподтверждении поступающих из Москвы законодательных актов, затрагивающих деятельность официально не объединенных ведомств. Свои требования предъявляли и представители автономий Российской Федерации, добиваясь большей самостоятельности, прежде всего в экономической области. Их руководство даже поставило вопрос о предоставлении, как автономным республикам, так и крупным областям и регионам России «прав союзных единиц в общей федерации СССР».[357] Свои проблемы имелись и области образования и культуры малых народов. Состоявшийся 17 января 1923 г. I Всероссийский съезд губернских советов национальных меньшинств констатировал новые трудности для себя в связи с введением нэпа. Так, штат Народного комиссариата просвещения, составлявший к началу 1922 г. 8000 чел., сократился к концу того же года до 1200 чел., в том числе по главку Совета национальных меньшинств сокращение было меньшим, но тоже довольно чувствительным – со 130 сотрудников до 42. Примечательно, что этот совет категорически отказался от перевода в Наркомнац, причем до такой степени, что дело доходило до коллективной отставки. На этом съезде была отмечена серьезная необходимость борьбы с клерикализмом, особенно среди мусульман.[358]

Однако наиболее сложным вопросом и после I съезда Советов СССР оставался грузинский. «Грузинское дело» затягивало и требовало постоянного внимания руководителей партии. 25 января 1923 г. Политбюро принимает решение, где писалось: «Смену состава ЦК Компартии и советских учреждений в Грузии как вызванную обстановкой на Кавказе и ходом борьбы в грузинской партии утвердить. Равным образом и решения Оргбюро от 21 декабря о переводе на работу вне Грузии тт. Цинцадзе, Мдивани, Махарадзе и Кавтарадзе». К этому решению, разосланному по губернским и областным комитетам партии, прилагалось разъяснительное письмо под названием «О конфликте в Компартии Грузии». Примечательно, что при голосовании большинство членов Политбюро воздержалось, хотя против не выступало.[359]

4 февраля Сталин в письменном обращении ко всем членам ЦК вновь вернулся к проблемам построения союзного государства. Среди прочего, он здесь предложил создание еще одной палаты, которая бы представляла национальности, фактически, по национально-государственному принципу. 8 февраля это письмо было обсуждено на Политбюро и, в основном, одобрено, хотя идея создания союзных наркоматов с контрольными функциями была отвергнута.[360]

Очередной Пленум ЦК РКП (б), состоявшийся 21–24 февраля также непосредственно занимался межнациональными проблемами. Доклад под названием «Национальные моменты в партийном и государственном строительстве», 21 февраля сделал Сталин. Доклад был большой и построен в форме тезисов. В нем подчеркивалась объективная прогрессивность экономической капиталистической интеграции и, вместе с тем, подчинение одних народов другими. В этой связи отмечалась и вторая тенденция, отражавшая борьбу народов за свое освобождение. Непримиримое противоречие между двумя тенденциями приводит к тому, что буржуазия не способна найти правильный подход к решению национального вопроса. Далее говорилось о политике компартии по национальному вопросу до и после Октябрьской революции, и подчеркивались ее особенности, которые заключались в решительном отрицании всяческих форм принуждения в отношении национальностей, признания равенства и суверенности народов и объединение их лишь на началах сотрудничества и добровольности в результате свержения власти капитала. Отмечалась необходимость ликвидации не только формального, но и фактического неравенства, что можно достигнуть только путем помощи русского пролетариата отсталым народам Союза путем борьбы против великорусского шовинизма, а также необходимость борьбы против местного национализма. При этом отмечался и грузинский, и азербайджанский, и узбекский шовинизм, которые стимулируются условиями нэпа.

В связи с созданием Союза Республик, как отмечал Сталин, значительная часть чиновничества расценила его как шаг к ликвидации республик и поэтому, подчеркивается далее в докладе, такие настроения следует осудить и все сделать для того, чтобы поддержать интересы национальностей, В этой связи необходимо создать специальный орган представительства национальностей на началах равенства. И далее говорилось о практических мерах по реализации идей Союза. К ним относилось создание специального органа по представительству всех без исключения национальных республик на началах равенства. По такому же принципу рекомендовалось конструирование комиссариатов Союза, а в органах национальных республик и областей предусматривалось выдвижение преимущественно местных людей, знающих язык, быт, нравы соответствующих народов. В заключение, еще раз возвращаясь к двум уклонам, Сталин подчеркивал особую опасность уклона к великорусскому шовинизму и призывал к осуществлению ряда практических мер в области партийного строительства. Предусматривалось образование марксистских кружков из местных партийных работников, издание марксистской литературы на родном языке, усиление Университета народов Востока и его отделений на местах, создание при ЦК национальных компартий инструкторских групп из местных работников, развитие массовой партийной литературы на родном языке, вообще усиление партийно-воспитательной работы в республиках, в том числе среди молодежи.[361]