Нормативные правовые акты, издаваемые Генеральным прокурором РФ, должны соответствовать следующим требованиям: во-первых, приниматься уполномоченным на это должностным лицом прокуратуры (Генеральным прокурором РФ или его заместителями); во-вторых, не противоречить Конституции и федеральному законодательству; в-третьих, быть обязательными для исполнения всеми прокурорами и следователями прокуратуры. Обязательное значение эти нормативные правовые акты имеют и для иных должностных лиц органов, поднадзорных прокуратуре.

Становление прокуратуры в России неразрывно связано с именем Петра I. Осуществляя реформу административного управления, Петр I в 1711 г. учреждает Правительствующий Сенат. В своих указах он определяет, что основной з адачей этого учреждения должно стать осуществление высшего надзора и распоряжения за всем государственным управлением, в его ведение отходит и так называемое бюджетное счетоводство. В связи с этим Петр I понимает, что необходим активный и действенный контроль за деятельностью Сената, и дает распоряжение о введении должности фискалов.

Полномочия фискалов были определены так: «Действие же их сие есть – взыскание всех безгласных дел, т. е.: 1) всякие преступления указов; 2) всякие взятки и кражи казны и прочее, что ко вреду государственному интересу быть может, каково б оное имени не было; 3) також и прочие дела народные, за которых нет челобитчиков, например, ежели какого приезжего убьют или наследник последний своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков его и прочие тому подобные безгласные дела, иже не имеют челобитчика о себе».

При создании прокуратуры органы фискалата были подчинены надзору генерал-прокурора. Однако после назначения генерал-фискала последовал указ о том, чтобы все фискальские доношения направлялись последнему. До конца царствования Петра I оба института существовали параллельно, причем в ряде случаев деятельность органов прокуратуры основывалась на фискальных материалах.

В 1729 г. фискалат в целом был упразднен Верховным тайным советом путем увольнения наличных фискалов без назначения новых. Остались только фискалы «для купецких дел», а также военный фискалат.

В январе (12) 1722 г. Указом Петра I при Сенате назначается генерал-прокурор, о котором сказано: «Сей чин – яко око наше и стряпчий в делах государственных». Первым российским генерал-прокурором становится ближайший сподвижник Петра I П.И. Ягужинский. В апреле (27) 1722 г. издается более конкретный Указ «О должности Генерал-прокурора».

На генерал-прокурора были возложены следующие полномочия:

1) проверка исполнения наказаний и приказов царя;

2) реагирование на все случаи неисполнения предписаний Петра I;

3) право по собственной инициативе вносить на рассмотрение Сената соответствующий закон в случае отсутствия «ясных указов» по тем или иным важным вопросам управления государством; 4) осуществление функции организации и ведения делопроизводства в Сенате. Сенатская канцелярия находилась под его непосредственным подчинением; 5) контроль за деятельностью фискалата.

В 1722 г. кроме генерал-прокурора были введены должности обер-прокуроров для нахождения при нем и прокуроров, состоявших при всех коллегиях. Тогда же были назначены прокуроры при надворных судах, а затем и при губернских учреждениях.

Назначенные прокуроры были обязаны следить за исполнением законов со стороны присутственных мест; в случае необходимости напоминать судьям об их обязанностях и останавливать их незаконные и несправедливые распоряжения или действия. Чтобы осуществить эту функцию, прокуроры должны были присутствовать на заседаниях этих учреждений.

Непосредственное участие в уголовном преследовании прокуроры не принимали. Прокуратура лишь наблюдала за этим видом государственной деятельности так же, как и за всеми остальными ее видами.

Какой-либо подчиненной зависимости между прокурорами не существовало. Все они прямо и непосредственно подчинялись генерал-прокурору. Они являлись «оком генерал-прокурора» на местах, от него получали указания.

Наделяя прокуроров обязанностями, Петр I предусмотрел и некоторые гарантии их независимости. Так в одном из указов царя было установлено, что «генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Вместе с тем Сенат наделялся правом ареста прокуроров, если Петр I будет находиться в отъезде. Опасаясь, что генерал-прокурор ввиду такой угрозы будет воздерживаться в некоторых случаях от сообщений о злоупотреблениях, устанавливалась безнаказанность всего того, что будет сделано прокурором не умышленно, а по ошибке. За различного рода злоупотребления и взятки прокуроры подлежали строжайшему наказанию вплоть до смертной казни.

После смерти Петра I прокуратура перестала занимать то ключевое положение, которое ей отводилось во время его правления. С приходом на трон Анны Иоанновны все органы и учреждения прокуратуры были практически полностью упразднены. Прокуратура была восстановлена лишь в 1741 г., в период правления дочери Петра I Елизаветы Петровны.

Новый этап в организации и деятельности прокуратуры в XVIII в. связан с именем императрицы Екатерины II. В период ее правления прокуратура была воссоздана как учреждение, в полной мере осуществляющее надзорные полномочия за соблюдением законности в государстве.

Произошедшее в 1764 г. реформирование Сената повлекло за собой расширение полномочий обер-прокуроров, получивших право надзирать за деятельностью некоторых департаментов, входящих в это ведомство.

В 1775 г. Указом «Учреждение о губерниях» была начата губернская реформа. Не остались без внимания и органы прокуратуры. На губернских прокуроров и их товарищей (помощников) Указом возлагалось выполнение функций по обеспечению целостности государственной власти; надзор за тем, чтобы никто не облагал население запрещенными сборами (т. е. не занимался незаконным налогообложением в своих собственных интересах); наблюдение за тем, чтобы должностные лица не творили различных злоупотреблений, не брали взяток, не мздоимствовали. Губернские прокуроры также надзирали за законностью действий и решений государственных органов непосредственно в губерниях и уездах.

После смерти Екатерины II на престол вступил ее сын Павел I. В период его царствования деятельность органов и учреждений прокуратуры в России была в значительной степени сокращена.

Период царствования Александра II был ознаменован важнейшими реформами в государственном управлении, в том числе и в системе организации учреждений прокуратуры, полномочия которой были существенно изменены и усилены.

Принятый в 1857 г. законодательный акт «Общие губернские учреждения» расширил круг реализации полномочий прокуратуры, сделав их достаточно разнообразными.

Важной вехой в истории развития отечественной прокуратуры стали принятые Государственным советом 29 сентября 1862 г. Основные положения о прокуратуре. В них четко было определено конкретное назначение прокуратуры – наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. При каждом суде учреждались должности прокуроров и его помощников. В своей деятельности они были не зависимыми от местных органов власти. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором, а нижестоящие прокуроры – генерал-прокурором Российской империи.

Прокуроры наделялись следующими основными полномочиями: обнаружение и пресечение всякого вида правонарушений, надзор за единообразным и точным исполнением законов, наблюдение за деятельностью судов по уголовным и гражданским делам и дача по ним соответствующих заключений. Кроме того, прокуроры наделялись правом законодательной инициативы, касающейся законов, связанных с судопроизводством.