Проблема же обороны военно-морских баз с суши до войны оставалась нерешенной как практически, так и теоретически. Это было серьезным недостатком предвоенной теории. В соответствии с планом прикрытия для сухопутной обороны военно-морских баз должны были выделяться специальные войска Красной Армии сопредельных военных округов. Однако в руководящих документах сухопутных войск отсутствовали какие-либо рекомендации по организации и ведению обороны военно-морских баз с суши.

Поскольку оборона военно-морских баз с суши не являлась задачей флота, то и в руководящих документах ВМФ не содержалось ясности по этим вопросам. Во Временном Боевом уставе Морских Сил РККА 1937 г. только отмечалось, что «план обороны сухопутного фронта базы должен предусматривать использование артиллерийского огня береговых батарей и кораблей для действия на суше»,[4] но ничего не говорилось об организации командования при обороне военно-морских баз с суши, а «использование корабельных команд для боя на суше в условиях обороны базы, как правило, запрещается»,[5] — подчеркивалось в уставе.

Все это привело к тому, что наши базы, в том числе и Севастополь, в предвоенные годы оказались неподготовленными к обороне с суши. Никаких рубежей и средств инженерного оборудования на местности, обеспечивающих устойчивость обороны баз с суши, создано не было.[6] Как это могло произойти? Почему были преданы забвению или сознательно отброшены уроки прошлых войн и теоретические положения, выведенные на основе их опыта? А опыт такой был. Достаточно вспомнить первую оборону Севастополя, быстрое падение бельгийских и некоторых французских крепостей в 1914 г., а затем русских крепостей в 1915 г. Адмирал Флота Советского Союза И. С. Исаков писал: «Когда же наступила небывалая в истории грандиозная война… оказалось, что опыт прошлого забыт, что большинство сильнейших приморских крепостей не было подготовлено для обороны с суши, и в результате мы явились свидетелями капитуляции целого ряда крепостей, портов и баз. Редко можно встретить в любой другой отрасли подобное пренебрежение очевидными уроками истории».[7]

Начавшаяся вторая мировая война и военные действия в Европе 1939–1940 гг. убедительно доказывали, что гитлеровские войска широко применяли высадку воздушных и морских десантов для захвата крупных городов, островов и прибрежных районов. Учитывая это, народный комиссар ВМФ Н. Г. Кузнецов 16 декабря 1940 г. отдал приказ «О мерах по сухопутной и противодесантной обороне на морских театрах». Приказ требовал от командующих флотами срочного проведения оперативно-тактических и инженерных рекогносцировок на местности и составления генеральных планов на строительство сухопутной и противодесантной обороны военно-морских баз и побережья. В приказе и приложенной к нему инструкции давались соответствующие рекомендации.[8]

Приказом командующего Черноморским флотом 3 февраля 1941 г. была назначена рекогносцировочная комиссия по выбору сухопутного рубежа обороны в районе главной базы под председательством генерал-майора П. А. Моргунова.[9] Нельзя не отметить, что приказ о создании рекогносцировочной комиссии, отданный почти через два месяца после приказа наркома, не содержал никакого оперативно-тактического задания (решения) по выбору сухопутного рубежа и позиций, равно как и указаний о составе сил и боевых средств, предназначаемых для его обороны. Тем не менее комиссия закончила свою работу до начала Великой Отечественной войны. В ее акте от 27 мая 1941 г. были определены участки строительства дотов, дзотов, окопов, убежищ, командных пунктов и соответствующих заграждений, а также системы маскировки, водо- и электроснабжения главного рубежа обороны.[10]

В конце февраля 1941 г. Военный совет Черноморского флота поставил перед командованием береговой обороны задачу по отработке организации обороны Севастополя с суши для отражения морских и воздушных десантов противника с привлечением частей береговой обороны, различных сил и средств гарнизона Севастополя.

В марте 1941 г. Черноморский флот и Киевский Особый военный округ провели в районе Севастополя совместное двустороннее учение по отражению крупного воздушного десанта, высаживаемого в тылу главной базы для захвата ее с суши. Учение показало недостаточную подготовку штаба флота и частей Севастопольского гарнизона. На основании опыта учения было составлено специальное наставление по борьбе с воздушным десантом и обороне главной базы с суши.

Приказом командующего Черноморским флотом от 27 мая 1941 г. было введено в действие «Наставление по организации сухопутной и противовоздушно-десантной обороны главной базы флота». Этим же приказом был утвержден акт рекогносцировочной комиссии по выбору оборонительного рубежа.[11] «Наставление…» предусматривало создание трех секторов обороны, Севастопольского городского и Балаклавского боевых участков. Их коменданты замыкались на коменданта береговой обороны главной базы — непосредственного руководителя сухопутной, береговой и противовоздушно-десантной обороны главной базы флота. К обороне привлекались все части гарнизона.

В напряженные июньские дни 1941 г. в северо-западном районе Черного моря проводилось большое двустороннее учение сил флота и войск Одесского военного округа. Задачей учения была отработка действий войск и флота по высадке и отражению морского десанта.

На флот прибыл заместитель народного комиссара ВМФ, начальник Главного морского штаба адмирал И. С. Исаков. Перед началом учения он выступил на совещании руководящего состава флота и сообщил о концентрации немецких войск около наших границ. Все силы флота во время учения, сказал он, должны быть готовы к практическому использованию оружия, так как нет полной гарантии, что обстановка не помешает выполнить план намеченного учения.[12]

Учение закончилось благополучно, и 19–20 июня 1941 г. корабли стали сосредоточиваться на главной базе. Однако флот не перешел на повседневную готовность № 3, а оставался, согласно указаниям наркома ВМФ, в состоянии повышенной оперативной готовности № 2. Корабли и военные объекты продолжали соблюдать светомаскировку, в городе же затемнение было отменено.

В субботу 21 июня бульвары и парки вечернего Севастополя заполнили моряки с кораблей и из частей гарнизона, получившие увольнение. В Доме флота, в театре им. Луначарского шли концерты для воинов по случаю успешного окончания учения. Ничто не предвещало трагических событий. Но вскоре после окончания времени увольнения, точнее, в 1 ч 03 мин 22 июня, в адрес Военного совета Черноморского флота поступила срочная телеграмма наркома ВМФ «Оперативная готовность № 1 немедленно. Кузнецов».[13] Через несколько минут телеграмма лежала на столе начальника штаба флота контр-адмирала И. Д. Елисеева, который находился в своем кабинете, и вскоре вручена прибывшему в штаб командующему флотом вице-адмиралу Ф. С. Октябрьскому. В 1 ч 15 мин по флоту была объявлена оперативная готовность № 1, на которую к 2 ч 30 мин перешли все разнородные силы флота, включая Дунайскую военную флотилию.[14]

Около 3.00 к оперативному дежурному штаба флота капитану 2 ранга Н. Т. Рыбалко от постов ВНОС и СНИС стали поступать донесения о шуме моторов самолетов, идущих курсом на Севастополь.[15] Своих самолетов в воздухе не было, и начальник штаба флота И. Д. Елисеев отдал приказ зенитной артиллерии главной базы и стоявшим на рейде кораблям открыть огонь.[16] В 3 ч 15 мин над базой вспыхнули лучи прожекторов и тут же раздались первые залпы.