Очевидно, что идеальным был бы режим, способный примирить все эти разнообразные требования, которые до сих пор редко согласовывались с действительностью. Режим, который в настоящее время ставит задачу построения бесклассового общества, присваивает право жертвовать волеизъявлением управляемых. Тот, кто своей высшей целью считает мир между гражданами, чаще оказывается консерватором, нежели реформатором или революционером. Исходя из целей политического порядка, можно набросать типологию политических темпераментов.
Теперь вновь обратимся к выявленным нами аспектам политического порядка. Прежде всего рассмотрим функции административные, правительственные, охватывающие законодательную и исполнительную власти: установление законов, отношения с зарубежными странами, а также проведение различных мероприятий, как соответствующих существующим законам, так и выходящих за их рамки.
В современных обществах чиновник и политический деятель противопоставлены друг другу. Чиновник — это профессионал, политик — дилетант. Чиновник получает должность, если соответствует строго установленным требованиям, а политик обретает полномочия в результате выборов. В западных демократических режимах профессионалами управляют любители. Парадокса тут нет: те, кто отдает распоряжения чиновникам и администраторам, — не специалисты, хотя им и не возбраняется знать сферы, которыми они ведают. Согласно официальной теории, распространенной при III Республике, политик вовсе не обязательно должен быть экспертом в области, за которую он несет ответственность; главное — общая культура и ум.
Без чиновников в определенной мере обойтись труднее, чем без политиков. При таком режиме, как наш, администрации приходится быть особенно устойчивой именно потому, что политики на правительственных ролях меняются чаще. Неоднократно отмечалось, что современное государство — в основе своей прежде всего административная организация. При создании нового государства вовсе не обязательно проводить выборы в парламент. Но чиновники и администрация нужны непременно.
Отсюда не следует, что можно обойтись без политиков. Они представляют собой еще одну сторону политического порядка — постоянную связь с теми, кем управляют. Пусть чиновник компетентен, однако для принятия решений у него нет полномочий. Он не должен проявлять свою точку зрения на проблему. Полицейский должен арестовать изменника, но кто может быть назван изменником — коллаборационист или участник Сопротивления? Ответ дает не полицейский, а политическая власть. Один и тот же полицейский мог подвергнуть аресту сначала участника Сопротивления, а затем коллаборациониста. Общественность возмущается и протестует, но она не права. В обычное время действия полицейского в соответствии с правилами ограничены выполнением решений, вытекающих из существующего законодательства. В XIX веке Франция переходила от империи к монархии, опять к империи, затем опять к монархии, далее к еще одной монархии, затем к республике, далее снова к империи, а французская администрация оставалась такой, какой была. При каждой смене режима менялась лишь высшая администрация. Чем выше положение чиновника в иерархии, тем ближе он по статусу к политическому деятелю. Например, административные функции полиции или налогового ведомства политически нейтральны. Они ограничены применением законодательства, которое установлено не самими чиновниками. Так, по крайней мере, считается.
Необходим иной критерий отбора людей, стоящих у власти. Не компетентность, а законность. Министр не всегда лучше чиновника знает, что надлежит делать. В большинстве случаев — хуже. Более того, он не обязательно лучше знает, что необходимо обществу. Политический деятель, на которого пал выбор управляемых, облечен законной властью; его функции — определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим режимом. Одобрение же управляемых может быть двояким: они могут одобрять меры, принимаемые режимом, а также сам режим и идеал, к которому он стремится. Управление — дело политиков в сотрудничестве с администраторами. Коль чиновники компетентны, но не имеют права принимать решения, необходимы те и другие. Поскольку не может быть режима без общения между управляемыми и управляющими, политические деятели, министры выполняют функцию, столь же необходимую, что и функция администрирования.
Здесь, возможно, следовало бы высказать соображения о том, что принято называть судебной властью, независимость которой долгое время была символом либеральности государственных институтов. Независимость судов остается одной из главных отличительных черт западных режимов даже тогда, когда статус судей сопоставим со статусом остальных чиновников. Если я не уделяю правосудию должного внимания, то лишь потому, что прежде всего стремлюсь постичь особенности обоих видов режима. Анализ различий административных и политических функций отвечает нуждам данного курса. Но конституционность политической власти, соблюдение прав личности предполагают подчинение органов власти правопорядку, то есть наличие судов, способных навязать уважение к правопорядку. В этом смысле подчинение полиции правосудию, а самой администрации — судам (даже судам административным) — действительно необходимо для сохранения подлинно конституционного и либерального режима.
Что же определяет административные функции, с одной стороны, и политических — с другой в современных обществах?
На первый взгляд, институты, с помощью которых осуществляются эти функции, развиваются по-разному. Администрация становится все более сложной, она охватывает все более широкие области жизни сообщества, определяет все более многочисленные виды деятельности отдельных лиц. Труднее различать дела частные и государственные. Как рассматривать национализированные предприятия: как одну из форм частного бизнеса, когда по воле случая в роли собственника выступает общество в целом, или же как некое выражение самой государственной власти?
Что бы там ни говорили, можно, отвлекаясь от действительности, различать общие условия деятельности, навязываемые законодательством отдельным лицам, и конкретные виды деятельности отдельных лиц или государственных учреждений. Всеобщее стремление современных администраций к расширению области их непосредственного подчинения оказывается в результате не менее очевидным. Если воспользоваться формулировкой немецких социологов, государство и общество все больше стремятся к отождествлению друг с другом.