Но вот уже многие годы – и особенно после появления «нового курса» [экономическая политика, провозглашённая и проведённая в жизнь в 1933–1938 гг. президентом США Франклином Делано Рузвельтом; её целью было преодоление последствий глубокого экономического кризиса 1929–1933 гг., а сущностью – государственное регулирование некоторых сторон хозяйственной жизни посредством фиксации цен и уровней производства некоторых видов продукции субсидирования фермеров и т. д.] – мощные силы почти что готовы заменить эту старую испытанную демократическую систему тираническим правлением не отвечающей за свои действия, своевольной бюрократии. Бюрократ получает свою должность не по воле избирателей, его назначает другой бюрократ. Он уже присвоил себе изрядную долю законодательной власти. Правительственные комитеты и бюро издают декреты и постановления, претендующие на то, чтобы направлять и контролировать все стороны жизни граждан. Они не только регламентируют то, что ранее оставлялось на усмотрение индивида; они не останавливаются даже перед выпуском таких декретов, которые по сути дела отменяют принятые ранее законы. Путём такой квазизаконодательной деятельности различные бюро узурпируют право решать многие важные вопросы в соответствии с собственными представлениями о характере того или иного дела, то есть совершенно произвольно. Постановления и решения различных бюро воплощаются в жизнь федеральными служащими. Подразумеваемый судебный надзор в действительности совершенно иллюзорен. С каждым днём бюрократы присваивают себе всё больше власти: очень скоро они будут управлять всей страной.
Не может быть никакого сомнения в том, что эта бюрократическая система по сути своей является антилиберальной, недемократичной я неамериканской, что она противоречит духу и букве Конституции и что она копирует тоталитарные методы Сталина и Гитлера. Она проникнута фанатичной враждебностью к свободному предпринимательству и частной собственности. Она парализует бизнес и снижает производительность труда. Бездумно тратя деньги, она разбазаривает богатство нации. Она неэффективна и расточительна. Хотя свою деятельность она называет планированием, у неё нет определённых планов и целей. Она не едина и неоднородна: различные бюро и агентства преследуют взаимоисключающие цели. Результатом является распад всего социального механизма производства и распределения.
Это страстное обвинение бюрократии представляет собой, в общем и целом, верное, хотя и излишне эмоциональное описание современных тенденций развития американского правительства. Но оно упускает из виду самое главное, поскольку делает бюрократию и бюрократов ответственными за изменения, причины которых следует искать в другом месте. Бюрократия – это лишь следствие и симптом явлений и изменений, имеющих гораздо более глубокие корни.
Характерной чертой современной политики является тенденция к замене свободного предпринимательства государственным контролем. Влиятельные политические партии и «группы давления» (pressure groups) пламенно призывают к общественному контролю над всеми видами экономической деятельности, всеохватывающему государственному планированию и национализации бизнеса. Они стремятся к полному государственному контролю над образованием и к социализации медицины. Не существует такой сферы человеческой деятельности, которую они не были бы готовы подчинить строгой регламентации со стороны властей. В их глазах государственный контроль – это панацея от всех бед.
Эти восторженные сторонники всемогущего государства очень скромно оценивают ту роль, которую они сами играют в эволюции в сторону тоталитаризма. Движение к социализму, уверяют они, неумолимо. Это необходимое и неизбежное направление исторического развития. Вместе с Карлом Марксом они утверждают, что социализм должен прийти «с неумолимостью закона природы». Частная собственность на средства производства, свободное предпринимательство, капитализм, система, ориентированная на получение прибыли, обречены. «Волна будущего» несёт людей к земному раю полного государственного контроля. Защитники тоталитаризма называют себя «прогрессистами» именно потому, что им, как они уверяют, удалось понять смысл грядущего. И они высмеивают и пренебрежительно называют «реакционерами» всех тех, кто пытается сопротивляться действию сил, которое – как они говорят – не в состоянии остановить никто, даже самый могущественный из людей.
Благодаря этой «прогрессивной» политике новые учреждения и правительственные агентства плодятся как грибы после дождя. Число бюрократов множится, и они делают всё возможное, чтобы шаг за шагом ограничивать свободу действий частного гражданина. Многие граждане, то есть те, кого «прогрессисты» с презрением называют «реакционерами», возмущены этим вмешательством в их дела и обвиняют бюрократию в некомпетентности и расточительности. Но противники «прогрессистов» до сих пор оставались в меньшинстве. Доказательством служит то, что они не смогли получить большинства голосов на прошлых выборах. [Рузвельтовский «новый курс» поддерживался многие годы большинством американских избирателей, о чём свидетельствовало как переизбрание Ф. Д. Рузвельта президентом в 1936 г. и в 1940 г., так и победы поддержавшей его демократической партии на выборах в Конгресс в тридцатые годы.] «Прогрессисты» – непримиримые враги свободного предпринимательства и частной инициативы, фанатичные сторонники государственного контроля над бизнесом – одержали над ними победу.
Это правда, что политику «нового курса» поддержали избиратели. Не подлежит никакому сомнению и то, что от этой политики полностью отказались бы, если бы избиратели перестали её поддерживать. Соединённые Штаты всё ещё демократическая страна. Конституция ещё действует. Выборы всё ещё свободные. Избиратели не отдают свои голоса по принуждению. Неправильно поэтому говорить, что бюрократическая система одержала победу антиконституционными и антидемократическими методами. Юристы, возможно, правы, когда ставят под сомнение законность некоторых второстепенных моментов. Но «новый курс» в целом был поддержан Конгрессом. Конгресс принимал законы и ассигновывал деньги.
Конечно, Америка столкнулась с явлением, которого творцы Конституции не предвидели и не могли предвидеть, – с добровольным отказом Конгресса от своих прав. Конгресс во многих случаях делегировал законодательные функции правительственным агентствам и комитетам и ослабил контроль за бюджетом, поскольку стал ассигновывать крупные суммы, предоставляя правительственной администрации право определять конкретные направления расходов. Право Конгресса делегировать часть своих полномочий время от времени оспаривается. Верховный суд признал, например, неконституционным Управление национального восстановления (National Recovery Administration). [В июле 1933 г. Конгресс США принял Закон о восстановлении национальной промышленности, в соответствии с которым было создано Управление национального восстановления (NRA – National Recovery Administration). В его функции входило регулирование хозяйственной деятельности в промышленности, включая вопросы распределения ресурсов, ценообразования и т. п. Верховный суд США в мае 1935 г. признал Закон о восстановлении национальной промышленности противоречащим конституции страны.] Но делегирование полномочий, сопровождаемое более осторожными формулировками, стало почти постоянной практикой. Как бы то ни было, действуя таким образом, Конгресс до сих пор не вступал в противоречие с волеизъявлением большинства суверенного народа.
В то же время нельзя забывать о том, что делегирование полномочий – это главное орудие современной диктатуры. Именно в результате делегирования полномочий Гитлер и его кабинет правят Германией. [30 января 1933 г. президент Германии Гинденбург назначил Гитлера канцлером, т. е. главой правительства. По требованию Гитлера 23 марта 1933 г. рейхстаг принял Закон о чрезвычайных полномочиях правительства, создавший правовую основу неограниченной нацистской диктатуры.] Именно путём передачи полномочий британские левые хотят установить свою диктатуру и превратить Великобританию в социалистическое государство. Очевидно, что делегирование полномочий может быть использовано как квазиконституционное прикрытие для диктатуры. Но, конечно, в Соединённых Штатах дело сейчас обстоит совершенно иначе. Конгресс по-прежнему обладает законным правом и реальными возможностями взять обратно все делегированные им ранее полномочия. Граждане по-прежнему обладают правом и возможностями избрать в Сенат и Палату представителей людей, настроенных резко против какого бы то ни было отказа Конгресса от своих полномочий. В Соединённых Штатах бюрократия базируется на конституционных основах.