Не оказались более полезными и чисто административные меры, к которым прибегали императоры. Это была дальнейшая интенсивная централизация; она не только ограничивала свободу личности, но и наделила правительство куда большей ответственностью, которую оно было просто не в силах выдержать.
Организационная структура империи была намного сложней, чем в былые времена. С начала четвертого века нашей эры Западная и Восточная империи совместно образовали сто провинций — вдвое больше, чем прежде. Этим дроблением хотели добиться того, чтобы ни одна деталь управления не ускользнула от внимания правителей провинций. Дополнительной целью было снижение могущества отдельных правителей (наместников), чтобы они не располагали силами для борьбы за трон императора.
При реорганизации не достигли ни одной из поставленных целей. Боясь провала и понимая, что установить персональный контроль за каждым правителем вне их возможностей, императоры использовали не менее двухсот чиновников-посредников для выполнения поставленных задач.
Во-первых, эти чиновники (викарии) были поставлены во главе тринадцати диоцезов, на которые были разбиты эти сто провинций. Во-вторых, эти тринадцать диоцезов были распределены между тремя, позднее четырьмя, преторианскими префектурами, во главе каждой из которых были поставлены префекты.
Во времена ранней Империи преторианский префект являлся командиром личной гвардии императора и, иногда, главой его аппарата. Но теперь все полностью изменилось. Хотя префектуры и сохранили огромное значение, они приняли в большей своей части гражданский характер. Префекты поздней Империи являлись могущественными сановниками, которые, будучи в непосредственном подчинении у самого правителя и в постоянном контакте с его внутренним кабинетом, или консисторией, контролировали правительства имперских территорий. «Их мудрости, — как заметил Гиббон, — было доверено высшее управление юстицией и финансами, двумя объектами, которые в состоянии мира соответственно определяют почти все обязанности монарха и народа».
Двое из этих префектов принадлежали Западной империи. Один контролировал Италию, Северную Африку и Иллирию (Центральная Европа на всем протяжении Дуная и одно время Балканы вплоть до Черного моря). Его коллега был префектом Галлии, контролируя Галлию, провинции по Рейну, Британию и Испанию. Мавритания в Северо-Западной Африке была поделена между этими двумя западными префектурами.
Как и в любой большой стране, уровень эффективности и целостности, обеспечиваемый установленной чиновничьей иерархией, нельзя было признать, как правило, ни хорошим, ни плохим. Например, законодательство сменяющих друг друга императоров отражает отчаянные попытки целого ряда преторианских префектов задержать быстро ускоряющееся соскальзывание в хаос.
К несчастью, префектом Италии, Африки и Иллирии при Валентиниане I был Петроний Проб, занимавший этот пост не менее четырех раз при трех следовавших друг за другом правителях. Невозможно не согласиться с мнением Аммиана о Петроний, как о человеке, хотя и достаточно осторожном, чтобы идти на явное нарушение закона, но в то же время подозрительном и безжалостном лицемере, съедаемом беспрерывной тревогой и завистью.
Более того, есть свидетельства тому, что и наместники провинций далеко не удовлетворяли высоким требованиям времен ранней Римской империи. Вряд ли стоило ожидать в такое тяжелое и бурное время, что каждый из сотни наместников в любой момент времени будет оставаться на высоте положения. Слабость городских советов давала повод этим высокопоставленным чиновникам вмешиваться во все. Автор «О делах войны» рисует уж очень удручающую картину. «Невероятная алчность наместников провинций, — пишет он, — наносила ужасный вред интересам налогоплательщиков… Выкуп рекрутов, закупки лошадей и зерна, деньги на строительство городских стен — все это было для них источниками регулярного дохода, их постоянными методами грабежа». Именно из-за безграничного цинизма наместников и их приспешников вестготы были обречены на тяжелые испытания и были вынуждены в отчаянии выступить против римлян в 378 г. Ораторы в присутствии императоров повсеместно говорили вслух о том, что поведение таких администраторов побуждает жителей провинций страстно желать вторжения варваров на их территории.
Сальвиан называл наместников продажными и жестокими — людьми, подвергавшими бедные общины фактическому опустошению. Резкого осуждения от критически настроенного писателя следовало ожидать, но и куда более консервативный Сидоний также чувствовал, что злоупотребления, творимые римскими представителями власти в Галлии, становятся совершенно невыносимыми. Один из таких функционеров пятого века, Серонат, совершал такие зверства, что многие люди бежали от него в окрестные леса.
После всего этого смешно, если не скатать — печально, читать императорский эдикт, который рекомендует наместникам не посещать слишком часто притягательные дома с плохой репутацией (non diverticula deliciosa sectetur).
Специальные слова проклятия следует произнести в адрес «законников» поздней Империи. Одним из выдающихся документов того периода является Кодекс Феодосия, написанный в 438 г. по приказу монарха Востока Феодосия II и принятый к исполнению также и на Западе. Кодекс состоит из шестнадцати томов, каждый из которых содержит собрание имперских государственных актов (законов, указов) за последние сто лет и более.
Его целью было ликвидировать множество наиболее очевидных неясностей, двусмысленностей и противоречий, которыми были полны действовавшие тогда законы. Хотя и испытывая влияние последующего германского законодательства, он был во многом превзойден в шестом веке Кодексом Юстиниана I.
Однако как источник исторической информации, он остается и поныне весьма значительным документом. Меры, предусмотренные содержащимися в нем государственными актами, рисуют нам очень подробную картину обстановки в двух империях, как в Восточной, так и в Западной. В той же мере информативны некоторые последующие эдикты императоров Запада того же и более поздних периодов, особенно Валентиниана III и Майориана.
Но эти акты в особенности полезны нам по причинам, которые не доставили бы удовольствия составителям законов, если бы они могли их узнать. В большинстве рассматриваемых документов, особенно заключительных десятилетий истории Западной империи, проявляется почти истерическое неистовство, приводящее к эмоциональной путанице между грехом и преступлением, что было совершенно чуждо классическим римским законам раннего периода. Сэр Сэмюэль Дилл, прочувственно писавший о тяготах римлян того позднего периода, был убежден с большой долей правоты, что такое расплывчатое жесткое законодательство было не только симптомом приближавшегося коллапса Рима, но и в большой мере способствовало ему.
Кроме всего прочего, имперские постановления были длинными и непрерывно повторяющимися. Постоянные повторы показывают, что предпринимаемые правительством одна за другой меры, двигаясь непрерывным потоком, сталкивались с противодействием, неповиновением и игнорируются с той же беспредельной безнаказанностью. Эти же бесконечные повторы свидетельствуют, что правительство, хотя и осознавая, что надо делать, настолько раздавлено ситуацией, что совершенно неспособно ее улучшить. Никогда еще не было такого бесполезного перепроизводства законов. И их пустота, казалось, подчеркивалась странно причудливым и многословным стилем изложения, расцвеченным многочисленными ссылками на могущество дьявола и необходимостью перевоспитать тех граждан, которые из-за своей неграмотности подвергались развращающему обману.
Некоторые законы, правда, были гуманными и просвещенными. Например, это были законы, облегчавшие участь рабов, оказывавшие поддержку нуждающимся должникам и преследовавшие детоубийц. Однако было и множество ужасающе кровожадной юридической жестокости. Кроме того, не было даже претензии на установление равенства всех перед законом. Аристократам не только позволялось вести свои судебные процессы в специально созданных судах, но и, при явном одобрении Симмаха, привилегии и наказания богатых и бедных были совершенно различными. «Если человек беден, — заявлял теолог Феодор, — его страх перед судьей и судопроизводством удваивается».