В 1715 году губернии были разделены на «доли». В каждой доле насчитывалось 5536 дворов. Число долей было положено в основу исчисления повинностей, причитающихся с каждой губернии.
В 1719 году была проведена вторая областная реформа. Губернии были разделены на 45 провинций. Каждая провинция управлялась отдельно от губернии и подчинялась центру. Во главе провинции стоял воевода, в помощь которому давались земский секретарь и надзиратель сборов налога. Воевода обладал широким кругом полномочий в административной, финансовой, полицейской и судебной областях. Провинции делились на дистрикты. Дистрикт представлял собой округ, в котором насчитывалось около 2000 дворов. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, на которого возлагались те же обязанности, что и на воеводу в провинции.
С 1719 года губернии объединили на своих территориях суд и вооруженные силы, т. е. стали военными и судебными округами.
Новая система органов управления создала мощный слой чиновничьего дворянства в России. Сложился разветвленный дворянский бюрократический аппарат.
Кроме губернской реформы была проведена и городская. В 1699 году в Москве была учреждена Бурмистерская палата, которой подчинялись земские избы всех городов. Она являлась центральным казначейством, ведала сбором податей, налогов и несением повинностей городским населением, а также судом над ним.
Во главе Бурмистерской палаты стоял президент, а в состав земских изб входили бурмистры – выборные от купцов, фабрикантов, сотен и слобод. В 1720 году был учрежден Главный магистрат. В его ведении находились городские магистраты, которые контролировали деятельность торговли и промышленности, строили школы, осуществляли финансовую деятельность и суд по гражданским делам. Магистрат являлся хозяином в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов. Таким образом, городское население исключалось из ведения провинциальной администрации.
В 1701 году ликвидировано патриаршество как самостоятельный орган церковной власти. Высшее церковное управление перешло от патриарха к святейшему правительствующему Синоду, находящемуся под контролем правительства. Создание Синода явилось результатом борьбы между светской властью и церковной и означало полное подчинение церкви государству. Церковь стала составной частью государственной машины российского самодержавия. Руководство деятельностью Синода поручалось специальному чиновнику – обер-прокурору Синода. Синод наделялся всего лишь законосовещательной функцией по церковным делам. В 1722 году были утверждены штаты церковнослужителей (на 150 дворов – один священник). Оказавшиеся за штатом священники облагались подушной податью. Двойная подать была наложена на старообрядцев.
Был установлен контроль государства за церковными доходами и расходами. Запрещалось строить новые церкви и монастыри. В 1701 году все церковные земли были переданы в ведение светской власти. В 1720 году управление церковными землями было передано Синоду, но все доходы продолжали поступать в государственную казну. В связи с военными действиями у церквей и монастырей отбирались денежные и продовольственные товары, серебряная посуда, драгоценности и даже колокола. Кроме того, низшее духовенство по мере надобности призывалось в армию.
Контрольный аппарат представляли вначале фискалы, а затем прокуроры во главе с генерал-прокурором. Политическим сыском ведал сначала Преображенский приказ, а затем особая Тайная канцелярия.
7.2. Военное устройство
Армия при Петре I стала одной из самых сильных армий в Европе. В первой четверти XVIII в. был создан военно-морской флот, построено 48 кораблей и 800 галер. Петр I стремился создать регулярную армию, которая была бы крепкой опорой самодержавию. С этой целью он провел военную реформу. Были ликвидированы политически ненадежные и слабо подготовленные в военном отношении стрелецкие полки, упразднены дворянские конные ополчения. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра: Преображенский, Семеновский и Бутырский. С 1723 года, на основе переписи населения, была введена система подушной раскладки рекрутов. С 20 крестьянских дворов выставлялся на пожизненную службу один рекрут. Впоследствии солдат стали брать с определенного числа душ мужского пола (до 1725 г. было проведено 53 рекрутских набора, давших 284 тысячи солдат).
Большое значение для организации армии имел Табель о рангах. Этот законодательный акт определил порядок прохождения службы как воинских, так и гражданских чиновников. Табель предусматривал постепенное продвижение по служебной лестнице, но не исключал возможности и обратного движения.
Петровская армия была обмундирована по образцу немецкой пехоты. В армии служило 200 тысяч человек, 100 тысяч давало казачество. Были созданы специальный военный суд, особое ведомство, занимавшееся вопросами продовольственного обеспечения армии. Армия стала содержаться за государственный счет.
Для того чтобы решить проблемы содержания армии в мирное время, была проведена податная реформа, смысл которой состоял в том, что вместо десятка различных налогов и повинностей вводился единый, прямой денежный налог, шедший непосредственно на нужды армии. Подушной налог собирался со всех душ мужского населения. Для сбора с крестьян подушной подати избирались земские комиссары из числа дворян. Полки размещались непосредственно среди тех крестьян, с которых взимались налоги на содержание солдат и офицеров. Там, где жил командир полка, строился полковой двор, а в местах размещения роты – ротный двор. Помимо ротного двора сооружались дворы для офицеров и их людей, штабные, интендантские помещения, госпитали.
Воинские части размещались практически в каждом уезде, и крестьяне помимо подушной подати облагались постойной повинностью.
7.3. Судебная система
Высшей судебной инстанцией был царь, который утверждал наиболее важные и сложные дела, поступавшие из сената, а иногда и единолично рассматривал дела. Например, дело о стрелецком бунте, когда Петр приговорил к смертной казни около двух тысяч стрельцов.
Следующей судебной инстанцией был Сенат. Его суду подлежали должностные преступления высших чиновников. Кроме того, Сенат рассматривал апелляции по делам, рассмотренным Юстиц-коллегией.
Юстиц-коллегия являлась апелляционным судом по отношению к губернским надворным судам и управляла всеми судами империи. Судебные функции по отношению к своим чиновникам выполняли и другие коллегии.
В губерниях были образованы надворные суды, в городах действовали нижние суды. Они рассматривали несложные уголовные и гражданские дела. Более серьезные дела передавались в надворные суды с изложением мнения низших судов.
В 1718 году в связи с делом царевича Алексея была образована Тайная канцелярия, которая ведала делами «О злом умысле против персоны его царского величества или измены, а также возмущении или бунте».
7.4. Развитие права
Основными источниками права являлись законы, изданные государем в форме указов, уставов, манифестов. Указы касались важнейших и разнообразных сторон деятельности государства: Указ о единонаследии, Табель о рангах, Указ о форме суда, порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах.
При образовании государственных органов управления писались регламенты, в которых определялся состав и порядок их деятельности.
Было издано несколько уставов, т. е. сборников законов, объединяющих нормы права, относящиеся к определенной сфере деятельности государства, например, Воинский устав, Морской устав.
Нормы уголовного права получили свою систематизацию и развитие в Артикуле воинском.
Гражданское право. Право собственности на землю по-прежнему было в центре внимания законодателей. Указы «О единонаследии» и «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» установили единый правовой режим для вотчин и поместий. Запрещалось продавать или закладывать недвижимое имущество, которое во избежание дробления передавалось по наследству только одному сыну. За наследниками признавалось право выкупа недвижимого имущества в течение 40 лет. Был введен ряд ограничений на право пользования недрами земли. Добыча полезных ископаемых даже в частных владениях составляла привилегию государства. Указом были объявлены государственной собственностью лесные угодья с отдельными породами деревьев, пригодных для кораблестроения. За порубку клена, лиственницы, вяза, сосны виновные подвергались штрафу, за порубку дуба – смертной казни.