Земский собор с самого начала был обречен на прозябание, на роль послушного орудия в руках самодержавия. Во-первых, большая часть крестьянства была отстранена от представительства на соборах. Во-вторых, созывались они, лишь когда в них нуждалась верховная власть. Более или менее активное их функционирование в первой половине столетия, даже определенный вес в государственных делах связаны прежде всего с выполнением насущных задач в интересах центральной власти, класса феодалов; другое их предназначение — выдвижение сословных нужд и требований российского дворянства и посадских людей, которые в конце концов и добились своего на Земском соборе 1648–1649 годов: окончательного закрепощения крестьян и «посадского строения» в городах.

Земские соборы в России как орган сословного представительства не стали законодательным учреждением и имели, по словам Ключевского, «только совещательное или осведомительное значение»: депутаты высказывали мнение, а решение, носившее законодательный характер, принимали царь и Боярская дума. Лишь иногда Земский собор составлял приговор, который имел силу закона, и только в том случае, если в его работе принимала участие Боярская дума во главе с царем. В этом смысле тот же историк прав, когда пишет о «политической непрочности соборного представительства»: «Законодательный авторитет падал на собор заимствованным светом, не был ничем обеспечен, служил не признанием народной воли как политической силы, а только милостивым и временным расширением власти на подданных, не умалявшим ее полноты, да, кстати, и ослаблявшим ее ответственность в случае неудачи. Это была подачка, а не уступка».

Собор был орудием в руках правительства. Когда его нужно было использовать, власти объявляли сбор делегатов. Когда же страна оправилась от потрясений и разрухи, царь и Дума все чаще старались обходиться без их помощи. На местах наблюдается все большее равнодушие к выборам представителей на собор.

В первой половине века земские соборы рассматривали вопросы войны и мира, сбора экстренных налогов и отношений с соседними странами. После 1653 года, когда Земский собор вынес решение о принятии Левобережной Украины и Киева в российское подданство, деятельность этого сословно-представительного учреждения, по сути дела, прекращается. Правительство иногда созывает выборных от какого-либо одного сословия, и подобные комиссии рассматривают по его поручению различные вопросы: о медных деньгах и хозяйственном кризисе (совещания 1660, 1661/62 годов с гостями и выборными тяглецами), об армянской торговле шелком (с гостями, 1672 и 1676 год), об организации военных сил (1681/82 год — со служилыми людьми), податном обложении (тогда же — с посадскими людьми), о заключении «вечного мира» с Польшей (1683/84 год — со служилыми людьми). Формирующаяся абсолютная монархия уже не нуждается в подобном органе управления. Главной ее опорой выступают бюрократия и армия.

В области управления правительство шло до пути бюрократической централизации. В XVII веке приказная система стала гораздо более разветвленной и громоздкой, чем в предыдущем столетии. С расширением территории, усложнением и оживлением государственной, хозяйственной жизни число центральных ведомств быстро росло. В XVII веке существовало до 80 приказов, но постоянных — вдвое меньше; остальные возникали по мере надобности и, просуществовав год-другой, исчезали.

Между приказами отсутствовало четкое разделение функций. Одни ведали какой-либо отраслью управления в масштабе всей страны. Другие могли заниматься теми же делами на определенной территории. Чересполосица, запутанность в приказном управлении сильно мешали делу.

Приказы, с одной стороны, полностью подчинялись царю и Боярской думе, не имели никакой самостоятельности в решении дел; с другой — давили, как пресс, на органы местного, в том числе и особенно выборного управления. Воеводы с мест, всякие челобитчики, направляя отписки или прошения в приказы, адресовали их «великому государю царю и великому князю… всеа Великая и Малыя и Белыя России самодержцу». Считалось, что царь вершит все дела в приказах, руководит ими, а приказные начальники только исполняют его волю. Хотя, конечно, реально все дела и бумаги рассматривали и решали судьи и дьяки соответствующих приказов, исключая дела особой важности, сложности и спорности; их «вносили вверх», к государю и боярам в Думе.

Приказная система, сильно разросшаяся, была послушным орудием власти с ее курсом на централизацию, упразднение остатков феодальной раздробленности в административно-территориальном устройстве (ликвидация последних уделов, пережитков особого статуса отдельных областей, например Новгородской земли, которая еще в начале XVII зека, в Смутное время, заняла особую позицию и, по существу, стала полуотделившимся образованием под шведским протекторатом).

Ряд приказов имел общегосударственную компетенцию. Это в первую очередь группа административных учреждений.

Первое место среди них принадлежало Разрядному приказу, или Разряду. Он разряжал, или наряжал, то есть распределял, назначал служилых людей по отечеству — дворян и детей боярских — на службу по военному, гражданскому и придворному ведомствам. Вел списки всех дворян по городам с уездами, так называемые десятни. Службу дворяне начинали с 15 лет, именно в таком возрасте молодой дворянин — недоросль — «поспевал в службу», и его «верстали» — определяли его служебную пригодность, назначали жалованье, земельное (поместье) и денежное.

Время от времени на местах представители Разряда «разбирали» служилых людей: знакомились с их материальным положением, качеством и количеством вооружения и снаряжения служилого человека и его слуг. Результаты «разбора», заносившиеся в особые «разборные десятни» (списки), показывали: сколько служилых людей могут и должны явиться на службу «людно, конно и оружно».

Определение места службы, количества ратников производилось Разрядным приказом. Он направлял их в полки на фронты военных действий, в южные города для обороны границы от нападений крымцев. Кстати говоря, эти южные города (к югу от Оки) полностью подчинялись Разряду: приказ получал с них все доходы, решал там административные дела и вершил суд.

Поместный приказ ведал поместными и вотчинными землями центра Европейской России, где располагались земельные владения феодалов — поместья, которыми они владели на условном праве (после прекращения дворянином службы эта земля возвращалась в царскую казну), и вотчины (безусловные, наследственные владения).

Если Разряд определял поместный «оклад» дворянина — размер его земельного владения, то Поместный приказ выделял реальную «дачу» из наличного земельного фонда. Обычно вторая существенно отличалась от первого: помещик получал меньше положенного оклада, а потом добивался от властей «придачи», за участие в походах и подавлении «бунтов», за «кровь и раны» и т. д.

Поместный приказ контролировал сделки на поместные земли и крестьян («мены», «сдачи» и др.), перевод, по указаниям верховной власти, части поместной земли в вотчину, изменения в самом вотчинном землевладении. Разбирал все спорные судебные дела между служилыми людьми по отечеству.

Это учреждение организовывало опись земель. Его результатом было составление писцовых и переписных книг с их сведениями о землях, угодьях, населении, его хозяйственных занятиях. По ним с тяглых людей исчисляли и взимали налоги. Они же служили свидетельством «крепости» крестьян своим помещикам и вотчинникам, основанием для их окончательного закрепощения по Соборному уложению 1649 года и сыска беглых крестьян после его принятия. Приказ создавал и посылал в разные места отряды во главе с сыщиками, и они кнутом и дубьем добивались возвращения владельцам многих тысяч беглых.