Насколько важна Центральная Азия для Соединенных Штатов? Следует ли рассматривать этот регион как стратегический плацдарм в сердце Евразии, как мост в Иран, Китай и Афганистан? Или в нем следует видеть объект американской политики продвижения демократии? Ни одно из этих соображений само по себе не оправдывает включения этого региона в список главных приоритетов американской внешней политики и политики обеспечения национальной безопасности. Но взятые в совокупности эти соображения оправдывают сильный интерес США к этому региону.
После окончания холодной войны, когда доминировали другие, более неотложные события в Европе и Азии, эта сложная комбинация интересов не была очевидной. К их пониманию приходили постепенно, а для полного понимания и оценки их суммарной значимости потребовалось более десяти лет.
Несмотря на совокупный вес американских интересов, Центральная Азия не представляет больших возможностей (подобно России в первый период после окончания холодной войны) и не является потенциально равным по силе соперником (подобно Китаю); она не является ни союзником (как Европа или Япония), ни врагом (как Ирак при Саддаме Хусейне или Иран). В результате Центральная Азия попадает в обширный перечень стран и регионов, которые хоть и важны, но чья значимость для американской внешней политики является продуктом многих, зачастую конкурирующих интересов. В силу этого политика США в этом регионе является отражением множественных интересов и принципов; она не непоколебима, изменяется в соответствии с другими приоритетами, идеологическими предпочтениями и отношениями.
В случае Центральной Азии, региона с глубокими корнями в советском прошлом, эти вновь найденные двойственность и гибкость явились резким контрастом по сравнению с той определенностью, которая характеризовала советско-американские отношения в период холодной войны. Более того, в первые постсоветские годы неопределенность и двойственность были в прямом контрасте с тем, что представлялось хорошо определенной стратегией, имеющей четкий набор приоритетов, которыми направлялись отношения США с Россией. Эти неопределенность и двойственность явились проблемой как для американских политиков, пытавшихся найти устойчивый курс в отношениях со Центральной Азией, так и для лидеров Центральной Азии, которые нуждались в однозначном международном признании и в ясной геополитической ориентации.
Первые шаги
Довольно длительное время после распада СССР американские политики не осознавали самостоятельной значимости Центральной Азии как таковой. В 1990-х гг. Вашингтон каждую пару лет находил новый фокус политики, которая в результате прошла через несколько этапов. Американская политика была скорее продуктом событий в регионе и вокруг него, чем реализацией четкой стратегии, направляемой ясным видением интересов США в этой части мира. Менялись события, менялась и политика Соединенных Штатов.
Бесхозное ядерное оружие
Сразу после распада Советского Союза внимание США оказалось приковано к значительным арсеналам ядерного оружия и компонентам оружия массового поражения (ОМП), оставшимся на территории Центральной Азии. Учитывая высокий риск его бесконтрольного распространения, близость Центральной Азии к Южной Азии и Среднему Востоку и потенциально огромный рынок для такого рода товаров (на Среднем Востоке, в Северной Корее, да и где угодно), главной задачей стало обеспечение сохранности этих арсеналов, их вывоз или уничтожение.
Американская озабоченность ядерным оружием, которое необходимо было взять под контроль и вывезти в Россию, признанную единственным наследником ядерного арсенала СССР, привлекла внимание к Казахстану, на территории которого находились значительные и недостаточно надежно охраняемые ракеты с ядерными боеголовками и производственные мощности ядерного комплекса. Хотя и у других центральноазиатских стран были различные компоненты ОМП и соответствующие технические и научные мощности, только на территории Казахстана (так же как в России, на Украине и в Белоруссии) имелся существенный ядерный арсенал, а именно: 104 межконтинентальные баллистические ракеты SS-18 (МБР) с 1400 ядерными боеголовками13. Помимо этого запаса МБР, который, по крайней мере на бумаге, превращал страну в ядерную сверхдержаву, Казахстан унаследовал тяжелые бомбардировщики, ракетные пусковые установки, центры управления ракетами и шахтные пусковые установки (test silos), и все это подлежало охране, вывозу или уничтожению14.
Хотя никто, пожалуй, всерьез не предполагал, что Казахстан останется собственником этого ядерного арсенала, тем не менее потребовались серьезные дипломатические усилия, чтобы обеспечить его сохранность и добиться от казахского руководства обязательства присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве страны, не имеющей ядерного оружия. Казахстан подписал этот договор в 1994 г., и все ядерное оружие было вывезено с его территории к маю 1995 г.15
Кроме этого, в 1994 г. США помогли России вывезти 600 кг высокообогащенного оружейного урана с плохо охранявшегося завода в Ульбе, Казахстан. Операция, известная как проект «Сапфир», считалась одним из лучших достижений в усилиях Америки по предотвращению распространения ядерного оружия в Центральной Азии и за ее пределами16.
Вашингтонская ядерная дипломатия в Центральной Азии достигла апогея в середине 1990-х гг. В регионе и поныне осуществляется ряд американских программ, нацеленных на уничтожение или, как минимум, существенное уменьшение угрозы различных видов ОМП – химического, биологического, радиологического и, разумеется, ядерного. Однако после решения проблемы «бесхозного ядерного оружия» – плохо охраняемых арсеналов ядерного оружия, которое могло попасть не в те руки, – ядерная дипломатия отошла на задний план, освободив первое место для других направлений американской политики в Центральной Азии.
Планы реформ
Одновременно с ядерной дипломатией Соединенные Штаты предприняли амбициозные усилия, нацеленные на помощь пяти центральноазиатским государствам в проведении политических и экономических реформ. Это был логичный шаг в отношениях с Центральной Азией, завязавшихся после признания Вашингтоном суверенности и независимости пяти государств. Американские политики сочли, что Вашингтон не может бросить эти новые страны на произвол судьбы, а должен позаботиться об их выживании.
Центром реформ, о проведении которых хлопотали Соединенные Штаты, были рыночные институты и демократическое правление. Они были порождением двух факторов: сформулированных Джеймсом Бейкером пяти принципов признания обретших независимость бывших советских республик (включая принцип верности демократическим целям); и, одновременно, широко распространенной во внешнеполитических кругах США веры в провозглашенный Фрэнсисом Фукуямой тезис о «конце истории»17.
Упор на развитие рыночной экономики и приватизации отражал распространенную веру в так называемый вашингтонский консенсус, в набор либеральных экономических принципов, включающий свободу торговли, беспрепятственное движение капитала, финансовую дисциплину и политику устанавливаемых рынком ставок процента, – считалось, что все это необходимо любому государству для выживания в бурных водах глобализации. Рецепты, предлагавшиеся американскими советниками среднеазиатским правительствам, по сути, сводились к необходимости соблюдения этих принципов соблюдения этих принципов.
Политические реформы, продвигавшиеся американскими советниками, были задуманы по сходному шаблону. Они включали политику поддержки развития неправительственных организаций (НПО), независимых средств информации, политических партий и свободных выборов18.
Результаты американской политики поощрения экономических и политических реформ в Центральной Азии оказались разными в зависимости от местной специфики в каждой стране19. Казахстан и Киргизия взялись за проведение далекоидущих программ политических и экономических реформ; в Туркмении и Узбекистане реформы пошли медленно, а в Таджикистане началась гражданская война. При этом основной подход Вашингтона к политическим реформам был практически одинаковым во всех странах, насколько это позволяли местные условия.