высокие водопотери из трубопроводов и других объектов водного хозяйства;
нарастание вредного воздействия вод, главным образом в результате наводнений.
Водное хозяйство имеет определенный резерв развития. Множество водоемов и водотоков в районах с редким населением и низким уровнем освоения до сих пор лишь частично востребованы в водном хозяйстве. Многие водоемы и водотоки, которые активно использовались ранее, на которых строились ГТС, в настоящее время по разным причинам заброшены. Около 3 тыс. разведанных месторождений подземных вод пока не эксплуатируются. Особый резерв заключается в экономном использовании воды.
Среди индустриально развитых государств Россия имеет самый водоемкий ВВП. Расход воды составляет около 2,5 куб. м / 1 тыс. руб. ВВП. Высокая водоемкость продукции прослеживается как в сельском хозяйстве, так и в промышленности. При этом обеспеченность водными ресурсами АПК России в целом по некоторым данным составляет лишь 51 % нормативной потребности [53] .
Россия отличается высокими потерями воды при ее транспортировке, приблизительно 8 куб. км в год, что составляет 10 % от объема изъятия. Среди означенных 8 куб. км водопотери в сфере ЖКХ составляют 3 куб. км. Высоки водопотери и в сельском хозяйстве. Причины кроются в большой изношенности объектов и сооружений водоснабжения, водоотведения, систем мелиорации, а также в недостаточной квалификации персонала, в низкой культуре конечных потребителей.
Примером для России в области водопользования могут быть США, где потребление воды не столь расточительно. Потребление растущим населением этой страны воды… сокращается. За период с 1980–1995 гг. потребление воды сократилось на 9 %, хотя население возросло на 16 %. Это означает, что потребление воды в расчете на душу населения сократилось на 20 %. За приведенный отрезок времени промышленность и сельское хозяйство стали более экономно тратить воду. В США перестали строить и даже начали демонтировать ранее построенные плотины. При этом среднее количество затраченной воды в расчете на 1 акр поливных земель сократилось на 16 %, а в промышленности в целом потребление упало на 35 % до уровня 1950 г. Американские СМИ с гордостью возвестили о прекращении расточительной стадии водопользования. Но эти достижения во многом были вынужденными. Они вызывались истощением подземных вод и дороговизной их добычи [54] .
Целью водной политики России должен стать поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, внедрение в производство схем замкнутого цикла. (В этом выражается переход от экстенсивного к интенсивному направлению развития.) Но что такое водная политика? Этому понятию дают разные определения [55] .
Водную политику можно определить как систему законодательных, организационно-правовых, контрольно-надзорных мер, осуществляемых в области водных отношений государственными и муниципальными органами, физическими и юридическими лицами. В крупных государствах водная политика имеет разные масштабы (общегосударственный, межрегиональный, региональный, местный). В федерациях эти масштабы представлены следующими уровнями:
вся федерация;
крупный регион (федеральный округ, группа субъектов федерации);
земля, область, штат, провинция, кантон, иные субъекты федерации;
муниципальные образования;
предприятия;
домашние хозяйства.
Водная политика нацелена не только на экономию воды, но и на обеспечение чистоты вод. Нужно признать, что в Российской Федерации общегосударственная водная политика не обеспечивает высокий уровень эффективности и экологической безопасности. Она пока не позволяет возместить прошлый экологический ущерб и нейтрализовать накопленные загрязнения.
Из соответствующих параграфов монографии нам известны основные черты водной политики советского государства, которая от безудержного волюнтаризма понемногу пришла к более продуманному и комплексному подходу к обильному, но далеко не безграничному водному фонду России.
В условиях утверждения рыночной экономики у государства – собственника водного фонда сохранились немалые возможности для прямого управления водохозяйственным комплексом России. Однако многообразие форм собственности на ГТС и иные водохозяйственные сооружения требует от государства более гибких подходов, в частности в плане стимулирования частных водопользователей к модернизации технологий. В то же время многие вопросы в области использования и охраны вод могут и должны решаться самими водопользователями, их организациями, либо водопользователями вместе с государственными и муниципальными органами власти. В качестве своеобразной «площадки» для партнерского, коллективного регулирования водохозяйственной деятельности уже сложилась и успешно применялась система бассейновых советов и соглашений. Однако первые остаются совещательными органами, а вторые – по неведомым причинам не предусмотрены действующим водным законодательством.
В целях успешного развития водного хозяйства и налаживания эффективного регулирования водохозяйственной деятельности было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее реализации» [56] . Установки, подходы и идеи Водной стратегии России отображают современную водную политику, избранную государством на ближайшие 10 лет. На реализацию этой водной политики в рамках Водной стратегии России планируется вложить 700 млрд руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании.
Водная стратегия рассчитана на модернизацию российской экономики с целью снижения водоемкости ВВП на 40 % и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Кроме того, одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий.
Интересно, что в основу Водной стратегии не заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 года будет введена единая штрафная ставка – 120-кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки – уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам многочисленным предприятиям придется вложить 720 млрд руб. В то же время обещано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление государственных гарантий под займы [57] .
Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по плате за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В смысле поощрений государство будет развивать не директивные, а регулятивные способы воздействия в области использования и охраны вод. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый, более совершенный уровень, в большей мере будет применять меры стимулирования, что соответствует многим зарубежным образцам.
§ 5. Проблемы права собственности на водные объекты и их практическое решение
Собственность на воды: общая характеристика
Право собственности – фундаментальное понятие юридической науки. С течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект), распоряжение (определять юридическую судьбу). Владение предусматривает меры охраны вещи, а равно хозяйственные работы по поддержанию ее в рабочем состоянии. Распоряжение обычно понимается как возможность определять юридическую судьбы вещи: продать ту или иную вещь, сдать ее в аренду, заключить с ней иную сделку. Иногда к распоряжению приравнивают физическое преобразование вещи. Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией, он отражается в российском законодательстве.