Ни кодексы, ни законы, ни ГОСТЫ не устанавливают критериев для разграничения внутренних морских и внутренних не морских (континентальных) вод [108] . Этот вопрос актуален при правовом регулировании режима промежуточных биопродуктивных зон (эстуарии, лиманы, лагуны). Неясно, как подходить к правовому режиму подводной и приводной площади, скрывающей полезные ископаемые лагунных отложений (гипс, уголь, известняк; рапа лиманов и т. д.). Встает вопрос, является названная площадь принадлежностью внутренних морских или внутренних континентальных вод. Подводная и приводная земельная площадь вполне может быть землей водного фонда, но возможны и другие варианты. Например, невостребованное приморье может попасть в состав земель запаса. Этот вопрос может разрешить только закон.
Российская Федерация – крупнейшая морская держава, с наиболее протяженными в мире и зачастую слабозаселенными морскими берегами. На побережье нашей страны проживает 10 % населения, там расположены города Мурманск, Владивосток, Санкт-Петербург и некоторые другие. В сравнении с густонаселенным Европейским сообществом, это не так уж много. Территорию России омывают более десятка морей, а общая площадь территориального моря – свыше 6 млн кв. км [109] . Качество морской акватории колеблется от «чистого» до «чрезвычайно грязного» состояния. Экологическая ситуация в устьевом взморье (губы, лиманы, эстуарии) характеризуется водными органами как очень острая, острая, умеренно острая. 90 % загрязняющих веществ выносится сегодня в море речным стоком [110] . В открытом море вредные вещества «разбавляются», но это не означает самоочищения морской среды, не исключается и опасность вторичного загрязнения [111] .
Как отмечал еще Т. Хейердал, к морям относятся как к свалкам для отходов, которые не решаются сбросить в другие места [112] . При этом возникает резонный вопрос: что было сделано для пресечения или хотя бы уменьшения основных видов загрязнений, в частности наиболее объемных загрязнений морской среды, привносимых речным стоком?
В СССР государство относилось к экологической ценности морской среды как к чему-то второстепенному; нередко ею жертвовали ради достижения плановых хозяйственных целей. Такая практика была характерна не только для СССР, но и для довольно благополучной Великобритании, где правительство долгое время допускало сбросы неочищенных вод приморских городов, надеясь на «разбавление» грязного стока [113] . Однако, если в Соединенном королевстве все-таки стремились при неутешительных результатах лабораторных анализов сохранить хотя бы эстетику ландшафта, то в СССР этим пренебрегали.
В отличие от Великобритании, в СССР – а теперь и в России, приморские территории были и остаются в ведении Министерства обороны или пограничной службы. Жесткое администрирование ограничивало доступ гражданских лиц, ведомств, предприятий к приморью. Благодаря этому оказались относительно нетронутыми сотни тысяч километров береговой линии на севере России.
Предусмотренные водным законодательством водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы служат некоторой защитой прибрежных акваторий. Согласно ст. 65 ВК РФ, ширина названных зон и полос отсчитывается от береговой линии. В принципе такая же схема охраны вод должна действовать и для морских акваторий.
Если проекты водоохранных и санитарных зон континентальных вод должны исходить из поперечного профиля речной долины или озерной ванны, то соответствующие зоны у морских вод должны устанавливаться исходя из поперечного сечения морского побережья. Морфологически морской берег довольно сложен, что должно быть учтено при введении соответствующих правовых режимов, в частности при дифференциации зон на полосы (прибрежную защитную и т. д.). Во-первых, существует коренной берег, возвышающийся над прибрежной равниной. Во-вторых, в результате естественной абразии (т. е. волнового разрушения, дословно «соскабливания») возникает отвесный или ступенчатый береговой уступ (клиф), у основания которого образуется волноприбойная ниша. В-третьих, близ воды и под водой из коренного материала складывается терраса (бенч), покрытая песком или каменной осыпью [114] . Во многих местах береговая линия имеет тенденцию к отступлению под влиянием волн.
Под тем или иным названием охраняемые полосы, зоны, ленты на берегу моря существуют в разных странах Европы. В частности, они практикуются во всех странах Балтийского бассейна: в Дании и Латвии они имеют ширину 300 м, в Германии – 200 м, в Швеции – 200–300, а местами 100 м, в Эстонии – 100 м, а на ее морских островах —200 м [115] . Эти цифры выглядят довольно трафаретно и не кажутся всегда соответствующими поперечному профилю береговой зоны.
Морские водные объекты могут находиться только в публичных формах собственности. Согласно ст. 36 ВКРФ, в собственности Федерации находятся не только территориальные воды, но и внутренние морские воды. Последнее можно оспаривать, так как пояс внутренних морских вод включают в себя многие относительно обособленные водоемы. Эти водоемы, безусловно, сфера интересов субъектов Федерации, которые, впрочем, не имеют должных полномочий относительно указанных акваторий. Для сравнения: в США ближние мили от берега принадлежат приморским штатам. Таким образом, вопрос о собственности на внутренние морские воды является дискуссионным. Характерно, что в свое время Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. № 13-K3 «Об Особом порядке землепользования в Краснодарском крае» предусмотрел собственность края на площади ГТС, морских портов, на земли и акватории курортных и прочих лечебно-оздоровительных местностей местного значения, а также на лиманы, имеющие связь с Азовским морем (ст. 4 Закона) [116] . В современной науке лиманы обычно считаются одним из видов морских заливов, но существуют также приморские озера лиманного происхождения (по-гречески «лиман» и есть «озеро».)
Экологически многообразные (от полярной пустыни и тундры Таймыра до лесов Хасана или полупустынь Дагестана) морские берега принадлежат к различным категориям земель. Согласно ЗК РФ 2001 г., законам «Об особо охраняемых территориях» 1995 г., «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995 г. морской берег может быть включен в земли водного фонда, придан особо охраняемой территории, придан поселению или отнесен к сельскохозяйственным угодьям. Береговая зона может быть в составе округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно Федеральному закону «О Государственной границе Российской Федерации» на морской берег может распространяться приграничный режим. На северном морском побережье громадные территории находятся в ведении органов обороны. При наличии федеральной собственности на эти территории субъекты Федерации и муниципалитеты не вправе принимать важные решения по береговым землям.
§ 3. На периферии правового регулирования: ледники, снежники, воды горных областей
Ледники и снежники
Российская Федерация имеет обширную территорию с суровыми климатическими условиями, где гидроресурсы находятся зачастую в твердом агрегатном состоянии. Ледники и снежники – уникальная кладовая пресной воды, которой, однако, уделено мало внимания в российском законодательстве. К сожалению, они находятся на периферии правового регулирования. По ним нет отдельного федерального закона, а в ВК РФ 1995 г. они упоминались лишь в нескольких статьях. В статье 13 этого Кодекса ледники определялись как движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежник – неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. В статье 9 ВК РФ 1995 г. ледники и снежники считались поверхностными водными объектами, подлежащими отображению в водном кадастре. Только занесение в водный кадастр означало своего рода «официальное оформление» водного объекта. Исходя из легального определения рассматриваемых водных объектов, таковыми не могут быть признаны айсберги, подземные ледовые поля в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный и ледяной покров.