Второй тезис – о том, что без государственного вмешательства возникает «пустота» и от этого страдают люди, – следует считать одним из вариантов подхода экономистов – теоретиков «всеобщего благосостояния» к вопросу об оптимальных масштабах деятельности государства. Я уже останавливался на проблемах, возникающих при попытке применить к реальной действительности теоретические концепции «общественного блага» и «внешних эффектов». Добавлю еще два замечания. Во-первых, негосударственную деятельность нельзя сводить лишь к рыночным транзакциям, направленным на получение прибыли. Она включает в себя и различные действия, связанные с самопомощью и взаимопомощью. Оба этих вида деятельности – рыночная, ориентированная на прибыль самопомощь и взаимопомощь – предусматривают добровольное сотрудничество между людьми. Следовательно, даже если и существуют доказательства, что рынок не способен выполнять ту или иную полезную функцию, это еще не означает, что подобную функцию следует перепоручить государству.
Во-вторых, расширение масштабов деятельности государства ограничивает простор для институциональных экспериментов (Hayek 1960). Ученые-экономисты единодушны в том, что расширение масштабов деятельности государства – даже в его наименее радикальных формах, не говоря уже о государстве «нелиберальном» и «антилиберальном», – приводит к вытеснению негосударственных игроков. Возьмем хотя бы регулирование цен, результатом которого становятся дефицит товаров и введение карточной системы. Такую меру можно назвать «первоначальным» государственным вмешательством. Если вызванное ею падение доходности деловых операций окажется неприемлемым для частных инвесторов, образовавшийся вакуум придется заполнять государственными капиталовложениями. Подобная ситуация представляет собой «вторичное» вмешательство. До вмешательства государства вакуума не существовало, именно оно его и создало. Типичный пример в этой связи – ситуация, возникающая в жилищном секторе, когда введенный властями контроль над квартплатой приводит к необходимости строительства «социального» жилья.
В двух словах, такое развитие событий соответствует простейшей модели «саморасширяющейся» деятельности государства. Все начинается с первоначального вмешательства, обусловленного различными сочетаниями политических требований, связанных с воздействием этатистской идеологии и групп интересов. В дальнейшем этот первый акт вмешательства часто влечет за собой вмешательство вторичное, вызванное уже функциональной необходимостью – т. е. факторами, действующими независимо от первоначальных намерений политического руководства. Скажем, если в результате первоначального вмешательства частные инвестиции в жилищное строительство становятся невыгодными, а потребность в жилье существует, ее придется удовлетворять за счет государственных средств.
Эта простая схема позволяет объяснить причины вытеснения частных «игроков» в тех областях, где традиционная экономическая наука воспринимает государственное вмешательство как должное из-за «несовершенства рыночных механизмов». Возьмем сферу образования. До введения «бесплатного» и обязательного обучения в государственных школах в Англии, Уэльсе и Соединенных Штатах существовала обширная сеть платных начальных школ: деньги вносились родителями учеников или церковью. В 1833 году доля совокупного национального дохода, тратившаяся на школьное образование детей всех возрастов, составляла в Англии 1 %. К 1920 году, когда обучение стало «бесплатным» и обязательным, она сократилась до 0,7 % (West 1991). «Бесплатные» (т. е. финансируемые за счет налогоплательщиков) государственные школы монополизировали спрос на обучение, и в результате система негосударственных платных образовательных услуг просто рухнула. Эдвин Вест подчеркивает в этой связи: «Специалисты в области политэкономии, за исключением Маркса и Энгельса, вплоть до середины XIX века отдавали предпочтение частному школьному образованию, основанному на принципах свободного рынка», поскольку рассматривали плату за обучение «как единственный инструмент, с помощью которого родители могли поддерживать такое позитивное явление, как конкуренция между учителями и школами» (Ibid.). В частности, Джон Стюарт Милль рекомендовал ввести обязательные экзамены, но был против обязательного государственного школьного обучения.
Рассмотрим теперь вопрос об индивидуальных рисках, связанных, к примеру, с потерей работы. Именно безработицу часто преподносят в качестве обоснования необходимости государственного «социального» обеспечения. Подобные аргументы часто подкрепляются ссылками на несовершенство рынков капитала. Однако здесь начинать следует, очевидно, с сокращения всех масштабных индивидуальных рисков, вызванных факторами, не относящимися к действию рыночных сил. Такие риски приобретают широкие масштабы из-за политики расширенного государства, приводящей к фискальным или финансовым кризисам, высокой инфляции и массовой безработице. Исключение самой возможности для проведения подобной политики за счет перехода от большого государства к ограниченному и следует считать наилучшей, незаменимой формой социального обеспечения [18] .
Более того, подобная реформа приведет к ускорению роста индивидуальных доходов и сбережений, а значит, усилит способность людей противостоять различным рискам. Кроме того, по данным эмпирических исследований, в бедных странах действует ряд неформальных методов «борьбы с рисками» (например, люди помогают друг другу деньгами или получают переводы от родственников, работающих за границей). К тому же в любом обществе существует на удивление мощный потенциал для введения более современных институциональных негосударственных схем, поощряющих индивидуальные сбережения и предоставляющих услуги в области страхования и «микрокредита» (Morduch 1999). Так, в западных странах до введения обязательного социального страхования активно распространялись добровольные страховые общества. К примеру, в Британии количество членов таких ассоциаций взаимопомощи в 1877 году составляло 2,8 миллиона, в 1897-м – 4,8 миллиона, а к 1910-му возросло до 6,6 миллиона человек (Green 1985). Ученые отмечают, что «для программ, осуществляемых непосредственно государством, как правило, характерны большие трудности с обеспечением соблюдения их условий реципиентами», что «привело к катастрофическим последствиям с точки зрения долгосрочной финансовой устойчивости программ государственного кредита» (Morduch 1999: 201).
Распространение финансируемого государством социального страхования может привести к вытеснению традиционных структур взаимного кредита и блокировать развитие его более современных форм. Об этой опасности недвусмысленно упоминается в одном из недавних докладов Всемирного банка: «В области социального обеспечения конкуренция со стороны государства может привести к вытеснению частных институциональных схем… которые оказывают адресную помощь именно тем, кто в ней нуждается, эффективнее, чем более удаленные от конкретного человека государственные программы социальной помощи» (World Bank 2002а: 24). Именно это и произошло на Западе из-за возникновения «государства всеобщего благосостояния».
Государственные социальные выплаты могут частично направляться не самым нуждающимся, а более обеспеченным людям; кроме того, они часто приводят к вытеснению добровольных схем страхования, помогающих именно беднякам. В результате можно предположить, что в бедных странах государственное социальное обеспечение может привести только к ухудшению положения обездоленных слоев общества. В подобной ситуации «государство всеобщего благосостояния» вытесняет «общество всеобщего благосостояния». Не стоит забывать и о том, что рост налогообложения, необходимый для финансирования социальных расходов, скорее всего будет препятствовать экономическому росту, а значит, и созданию новых рабочих мест [19] .
Наконец, результаты усиления регулирования в финансовой сфере четко иллюстрируют, каким образом некоторые формы первоначального вмешательства влекут за собой вмешательство вторичное, приводя к значительному расширению роли государства в этом секторе, причем не всегда оптимальному. Роль первоначального вмешательства в данном случае играет масштабное страхование вкладов, приводящее к резкому снижению рыночной дисциплины (т. е. стимулов, побуждающих вкладчиков отслеживать деятельность банков с точки зрения размеров их основного капитала и требовать полной прозрачности их отчетности). Чтобы закрыть образовавшуюся брешь, необходима волна вторичного вмешательства, в частности, введение «нормативов достаточности» основного капитала для снижения рисков, ограничений портфеля инвестиций для банков, а также использование субординированных долговых обязательств в качестве инструмента мониторинга (Bhattacharya et al. 1998; Dowd 1996; Benston, Kaufman 1996). Подобное «нормативное регулирование» в принципе представляет собой рациональную реакцию на последствия первоначального вмешательства.