Нельзя даже сказать, что общественное мнение в дореволюционной России легко отказывалось от рыночных принципов. Анализ прессы показывает, что этих принципов просто не существовало в сознании имущих классов — выход из кризиса они видели в государственном планировании и регулировании.

Что же делало правительство? С первых месяцев войны оно приступило к созданию государственной системы снабжения продовольствием. Это важный момент, в развитом капиталистическом обществе скорее следовало бы ожидать, что подряды на эту деятельность будут распределены между несколькими крупными коммерческими компаниями.

Существовавшая на начало войны в России система снабжения армии выглядела следующим образом: вопросами заготовки и распределения продуктов ведали одновременно окружные интенданты фронта, командующие армиями, командующие военными округами, а также сельская продовольственная часть Министерства внутренних дел.

В дополнении к ним 1 августа 1914 года Совет министров постановил возложить задачи по закупке и заготовке сельскохозяйственных продуктов для военных нужд на Главное управление землеустройства и земледелия (с 1915 г. Министерство земледелия). Осуществление этой задачи предполагало наличие разветвленного местного аппарата, непосредственно ведавшего закупками. Региональная структура Управления складывалась из особых окружных уполномоченных, губернских уполномоченных и чиновников ведомства земледелия на местах ^[2].

Интересно, что в своей деятельности Управление исходило из задачи работать непосредственно с производителем, минуя посредников. В регионах активно создавалась сеть государственных ссыпных пунктов для хлебов, альтернативная коммерческой. Эта схема давала с одной стороны выгоду в цене и поддерживала производителя, но с другой — наносила удар по крупному частному рынку продовольствия, который она или дублировала, или замещала.

Итак, до начала военных действий снабжением армии занимались четыре ведомства. В августе 1914 года к ним добавилось пятое. Понятно, что несколько структур, занятых одним и тем же делом, при отсутствии единоначалия если не мешали друг другу, то явно не способствовали слаженной и продуманной работе. Дополнительные трудности создавал нарастающий транспортный хаос.

В этих условиях правительство пошло на создание двух координирующих структур — Совещания при главном интендантстве для координации заготовок военного ведомства и Центрального комитета по регулированию массовых перевозок, в сферу ответственности которого входило обеспечение бесперебойного снабжения по железным дорогам.

Координация получилась мнимой. Военные структуры не подчинялись гражданским, гражданские военным, а попытка лечить симптомы прогрессирующей болезни — создание Центрального комитета по регулированию массовых перевозок, — являлась типичным ответом бюрократического аппарата на возникающие вопросы: если железнодорожные перевозки приходят в расстройство, нужно создать отдельную канцелярию, регулирующую железнодорожные перевозки.

Нарастающий хаос требовал дальнейшего совершенствования структуры управления. 16 марта 1915 года решением Совета министров на министра торговли и промышленности было возложено общее руководство продовольственными организациями. С этой целью при министерстве был создан Главный продовольственный комитет.

Роль его в истории осталась неопределенной. К руководству он так и не приступил, хотя какую‑то деятельность, видимо, все же осуществлял. Кондратьев отмечает, что скорее к многообразию продовольственных организаций добавилась еще одна, внесшая в общую работу дополнительную сумятицу ^[3].

Наконец, 17 августа 1915 года было создано Особое совещание по продовольствию — государственный орган с широкими полномочиями, призванный навести порядок в подведомственной ему сфере. Совещание имело право требовать от лиц, предприятий и учреждений необходимые для него сведения, налагать секвестры, проводить реквизиции, осуществлять осмотр торговых и промышленных заведений, требовать предоставления торговых книг и документов, устанавливать способы заготовки, распределения, торговли продуктами, отменять постановления других учреждений о заготовке продуктов и т. д.

27 ноября 1915 года Особое совещание по продовольствию получило право устанавливать предельные цены на продукты продовольствия. Таким образом, Особое совещание вне театра военных действий становилось высшим регулирующим органом в области продовольственного снабжения.

Но достигнутое единство управления очень во многом оставалось таковым лишь на бумаге. Другие продовольственные организации не были непосредственно подчинены Особому совещанию, не были они и расформированы, продолжая свою деятельность ^[4]. Совещание могло отменять их решения, но лишь там, где имело о них достоверную информацию. Особому совещанию требовалась собственная разветвленная сеть на местах, создание которой и началось 25 октября 1915 года — были созданы должности местных уполномоченных Совещания. Далее под их руководством создавались губернские, областные и городские совещания. По постановлению 1916 года к ним прибавились совещания районные ^[5]. Нетрудно заметить, что в целом Особое совещание по продовольствию выстраивало свою структуру, дублируя региональную сеть Министерства земледелия.

Ясно, что государственная политика в вопросе продовольственного снабжения развивалась в целом в направлении все большей централизации. Точку в этом так и не завершенном процессе поставила Февральская революция, осуществившая «демократизацию» сферы заготовки и снабжения, вполне сравнимую по разрушительному эффекту с «демократизацией» армии.

Вернемся, однако, к периоду начала войны и возникновения продовольственного кризиса. Наравне с государственными учреждениями, попытки регулировать рынок предпринимались и на местах. По инициативе местного самоуправления шел процесс создания регулирующих органов с неявными, не оговоренными законом полномочиями. Их главной целью была «борьба с дороговизной в городах», названия — самые разнообразные, например, «Особая комиссия по борьбе с дороговизной», «Продовольственная комиссия», «Обывательский комитет» и т. п.

Анкетирование, проведенное Союзом городов в 1915 году, показало, что из 94 городов в 49 (52,1%) уже существовали местные продовольственные комитеты. В их состав входили представители государственной администрации, гласные городских дум, члены городских управ, представители земств, кооперативов, рабочих организаций ^[6].

В мае–июне 1916 г. была предпринята попытка объединить местные продовольственные органы под единым руководством — путем создания «Центрального комитета общественных организаций по продовольственному делу» — «Центроко» (во время перестройки и развала СССР большевикам совершенно несправедливо досталось за создание «новояза»; в реальности этот процесс начался куда раньше — Д. Л.).

Им был, к примеру, разработан план продовольственных мероприятий для земств и городов на ноябрь 1916 — январь 1917 гг. Однако официального признания работа Комитета так и не получила, а намеченный на декабрь 1916 года Всероссийский продовольственный съезд был запрещен властями.

Но именно эти местные органы с конца 1914 — начала 1915 гг. начали регулирование распределения продовольствия среди населения ^[7]. Первоначально их деятельность носила достаточно хаотичный характер. Среди мер, бывших в ходу, можно назвать ограничение отпуска товаров в одни руки; отпуск товаров по разрешению (по «талонам», которыми могли выступать как удостоверения личности с пропиской в данном населенном пункте, так и другие местные документы); распределение продуктов по карточкам; отпуск товаров по смешанной схеме.