Реформы, предложенные Александром в первые годы правления, иллюстрируют как его методы обхождения с потенциально опасными советниками, так и его отношение к государственным переменам. Очевидно, что он испытывал сильное давление со стороны Палена и братьев Зубовых в первые несколько месяцев, но свидетели утверждают, что его власть никогда не была серьезно ущемлена, даже перед уходом Палена. Никогда не существовало угрозы фундаментального реформаторского сдвига. Личные отношения, такие, как неприязнь Воронцовых к Палену, и, в свою очередь, «молодых друзей» к Воронцовым и Зубовым, предотвращали любое их согласованное действие. Противопоставление участников Негласного комитета Сенату укрепляло влияние Александра. Иногда утверждалось, что Александр умышленно натравливал одну сторону на другую, хотя на самом деле ему не было нужды быть столь нечестным. В конце концов, было понятно, что реформа не пройдет против его воли. Он принял «Права народов России», но никогда не осуществил их, и никто не мог его заставить сделать это. Его нельзя было принудить принять предложения Сената; они принимались по его инициативе, и декрет о Сенате 20 сентября 1802 года не был уступкой, выпрошенной у него.

В самом деле, Александр показал, насколько точно он осознавал свое влияние на Сенат в ранние годы своего царствования. В тот же самый день, когда были установлены права Сената, другой декрет установил восемь министерств в правительственной администрации: внутренние дела, финансы, правосудие, иностранные дела, война, флот, образование и коммерция. С самого начала возникли противоречия между министерствами и Сенатом, выявилось также частичное совпадение функций. Главы министерств назначались царем и несли ответственность перед ним; иначе говоря, они не были под контролем Сената, несмотря на провозглашение его власти над исполнительными органами во всем государстве. Министры имели прямой доступ к царю и могли представлять ему на рассмотрение проекты новых законов или исправления уже существующих; Сенату эти проекты представлялись уже после царского одобрения. Кроме того, министры должны были представлять в Первый департамент Сената ежегодный отчет о своих действиях, и их могли просить представить «объяснения» по вопросам, вызывавшим сомнение, а Сенат, в свою очередь, докладывал царю о деятельности министров. Но ситуация усложнялась тем, что министры зачастую были членами Первого департамента Сената. В 1809 году, например, из девятнадцати членов Первого департамента шесть были министрами, три — были бывшими министрами, один — помощником министра. Кроме того, министры стали членами Непременного совета. Этот факт заставил американского историка Ледонна говорить о «министерском деспотизме»^[50]. Но министерства не имели полной независимости или власти, и, конечно, не более, чем Сенат, могли контролировать царя. По секрету Александр написал Лагарпу в конце 1802 года, что дела проходили через министерства с большей частотой и методичностью, хотя на практике центральное правительство не было более действенным или более независимым[51].

Александр определил свои отношения с Сенатом во время инцидента, происшедшего через год после выхода указа о Сенате. В 1803 году сенатор граф Северин Осипович Потоцкий попытался применить право Сената о представлении «неподходящих законов», приобретенное в 1802 году, по отношению к закону, утверждающему отставку гвардейских офицеров. Закон, как он считал, противоречил более ранним указам. Группа сенаторов, включая Потоцкого, хотела вернуть его Александру для перерассмотрения. Державин, который заседал в Сенате, рекомендовал Александру запретить дальнейшее обсуждение этого вопроса в Сенате. Царь, однако, решил, что Сенат может обсудить его. Все было должным образом сделано и большинство сенаторов заявило, что закон действительно надо возвратить царю на перерассмотрение. Так как Державин отказался сделать это, делегация, возглавленная Потоцким, сама представила петицию. Александр пришел в ярость от дерзости Сената, встретил делегацию холодно и, полагая, что «дьявольское намерение руководило Сенатом», издал указ, который практически делал это правило бессмысленным, ограничивая Сенат правом комментировать лишь законы, вышедшие после 1802 года, не ссылаясь на более ранние. Сам вопрос был представлен на рассмотрение Негласному комитету; понимание им сенатских прав совпадало с мнением Александра, хотя выражалось в более взвешенной форме. «Молодые друзья», конечно, относились враждебно к любой попытке Сената увеличить свою власть за счет власти царя, так что не удивительно, что они разделили взгляд Александра.

Чарторыский был разозлен таким ограниченным пониманием свободы Александром (правда, это проявилось после того, как царь не оправдал его надежд относительно восстановления Польши):

Новая власть Сената, как оказалось, была иллюзией, но ни Александра, ни сенаторов это не обеспокоило. Историк Яни так в целом охарактеризовал ситуацию: «Возможно, самое ясное определение такой неспособности русских государственных деятелей в конце восемнадцатого и начале девятнадцатого веков понять природу легального установления заключается в том, что конфликты в правительстве не были умышленными и, в сущности, остались без внимания… Сенат не потерял сильной позиции в 1803 году, потому что никогда не обладал таковой»^[53].

Первые несколько лет царствования Александра показали, что он не очень уважал устоявшуюся структуру российского общества в целом и русскую знать в частности. Хотя Александр подтвердил привилегии дворянства, которые освобождали от обязательной службы (указ Петра III 1762 года), он считал, что должно быть проведено различие между теми, кто служит, и теми, кто не служит. В самом деле, на встрече Негласного комитета 27 июля 1801 года царь заявил, что «восстановление привилегий знати шло против его воли, потому что эти исключительные права всегда были ему отвратительны»^[54]. Он сказал, что право знати покупать крепостных сомнительно, что они должны лучше обращаться с крепостными и не должны делать из них рабов. Александр также приготовился нанести удар по самому крепостному праву, что, конечно, подорвало бы позицию дворянства по отношению к другим сословиям.

Александр выражал свое отвращение к крепостному праву еще в ранние годы. Примерно между 1798 и концом 1800 года он пометил в своей записной книге:

Затем он разработал указ, который утверждал: «все это будет иметь два преимущества: во-первых, из рабов сделают свободных людей; во-вторых, состояния будут уравнены и классы будут отменены»^[55]. Чувства, выраженные в этих словах, частично были результатом учения Лагарпа, и Александр сам порицал существование крепостного права, так что нет причины считать, что чувства его были неискренними. Проблема, конечно, заключалась не в самой несправедливости крепостничества, а в том, как устранить его без опасности для трона, возбуждения враждебности со стороны дворянства или социального переворота в деревне. В ранние годы своего правления Александр попробовал решить эту проблему по частям, что облегчило положение крепостных и уменьшило исключительное право дворян владеть землей и крепостными крестьянами.