Внутренняя политика Павла была далекоидущей: он совершил замечательные преобразования в структуре местного управления, установленной Екатериной в 1775 году, реорганизовал работу Сената (созданного Петром I в 1711 году) и попытался улучшить финансовую ситуацию в России, кроме всего прочего, установлением Банка помощи дворянству. Он также был за ограничение барщины и рабочих дней, установленных для крепостных их хозяевами (максимум до трех дней в неделю). Решение Павла о крепостном труде не смогло полностью изменить положение крепостных в России (манифест, вышедший при коронации, просто подтверждал, что землевладельцы должны ограничивать работу крепостных крестьян) и было игнорировано на практике. Тем не менее оно увеличило опасение знати, что это только первый шаг к освобождению крепостных, который в итоге мог стать концом их привилегий и послужить толчком к социальному взрыву. (Граф Семен Романович Воронцов боялся, что политика Павла «бросит Россию в огромную революцию, порождающую миллионы Стенек Разиных и Пугачевых», которые были вождями казачьих восстаний в семнадцатом и восемнадцатом столетиях)^[22]. Тот факт, что Павел считал возможным для государства урегулирование отношений между помещиками и их крепостными, принимался как незаконное и беспрецедентное вмешательство.

Многие знатные люди, занимающие выборные должности в провинции, возмущались павловскими реформами центрального и местного управления, так как видели, что они не только отнимают у них служебные привилегии, но и укрепляют власть профессиональной бюрократии. Опасения знати о возможной потере общественных и политических позиций, похоже, оправдались, когда Павел отменил права, дарованные в екатерининской «Жалованной грамоте дворянству» в 1785 году, облагая налогом знать и выражая равнодушие по отношению к освобождению ее от телесных наказаний. Знатные люди также не доверяли новому Банку помощи дворянству, который должен был предоставлять им кредитные льготы, но который, как они опасались, и не без оснований, должен был привести к огромному числу конфискаций их владений, если они не были способными принять строгие условия отдачи ссуд. Никогда не было принято постановление, согласно которому ссуды были бы добровольными; банк был уполномочен давать займы на участки земли, которые были очень ценными, и целью было заставить знать обходиться со своим доходом с большей ответственностью. Павел был убежден в разложении большей части дворянства и хотел приучить его «по одежке протягивать ножки». Это относилось и к богатой и космополитической знати в Санкт-Петербурге и Москве, которая была буквально подкошена ограничениями Павла на ношение иностранной одежды и, в течение последних месяцев, его запретом на импортирование роскошных вещей из Британии.

В армии жестокие наказания были распространены не только на рядовых солдат за малейшие ошибки на парадах, но также и на офицеров. Патриотические чувства офицеров элитных гвардейских полков были оскорблены распоряжениями Павла ввести неудобную военную форму прусского стиля, включая парики, а также прусскую муштру. Возмущала их и благосклонность императора к гатчинским частям, в которых служило много украинцев; гвардейцы опасались, с некоторым на то основанием, что Павел намеревался принизить их статус. Три с половиной тысячи офицеров — почти четверть всего офицерского состава — проявили свое недовольство уходом в отставку во время правления Павла. Представители знати также чувствовали себя униженными непостоянной внешней политикой императора.

Первые действия Павла были направлены на изменение внешнеполитического курса Екатерины; он отменил ее планы послать войска в поддержку Первой коалиции против Франции и пошел на сближение с Оттоманской империей. Сперва казалось, будто Павел добивался мира, чтобы проводить внутренние реформы, но в течение года он занял ведущую роль в формировании Второй коалиции — Британии, Австрии и Оттоманской империи против Наполеона, что в значительной степени было вызвано его решением взять под свою защиту остров Мальта. Рыцари Святого Иоанна с Мальты воззвали к рыцарским чувствам Павла после того, как французская Директория конфисковала их собственность во Франции, и формально Павел стал их защитником в конце 1797 года. Когда Наполеон захватил Мальту в июне 1798 года на своем пути к Египту, Павел принял на себя обязательство оказать помощь острову (и другим обширным владениям), который практически Россия не имела никакой возможности защитить. Даже не пытаясь уклониться от своей новой неудобной ответственности, Павел принял титул Великого магистра ордена в ноябре 1798 года и сразу потребовал вывода французских войск. Это заставило современников и некоторых историков рисовать Павла опрометчивым романтиком во внешнеполитических делах, идеалистом, который мало руководствовался действительными интересами России. Были, однако, практические причины для оказания сопротивления дальнейшей экспансии Франции. Она серьезно угрожала российским интересам на Балканах, а Оттоманской империи — своим контролем над бассейном Средиземного моря. После завоевания Мальты Франция захватила ряд Ионических островов (Корфу был самым важным из них) в 1797 году, а ее завоевания в Италии нарушили баланс сил во всем бассейне Средиземного моря. Павел также боялся угрозы социальному и политическому порядку как отголоска французской революции, ибо вскоре расстался со своими надеждами на то, что Наполеон восстановит традиционные ценности во Франции. По его мнению, главная задача рыцарей Мальты была связана с крестовым походом против идей Революции.

Во время войны Второй коалиции русские войска под командованием генерала Александра Васильевича Суворова успешно вошли в Италию и Швейцарию и соединились с британскими войсками в Голландии. Павел, однако, вскоре разочаровался в поведении своих союзников; он увидел, что австрийцы предпочитают укреплять свои позиции в Италии вместо того, чтобы помогать русской армии в Швейцарии, и что британцы не намерены уступить России Мальту, которую они захватили в сентябре 1798 года. После поражения русской армии при Цюрихе в сентябре 1799 года (которое закончилось не так катастрофично благодаря отважному переходу Суворова с остатком войск через Альпы), Павел отделился от коалиции, правда, без формального мирного соглашения с Францией. Далее он продолжал приводить Британию в ярость, захватывая британские корабли и судовые команды в портах России, налагая запрет на британскую торговлю и вернувшись в декабре 1800 года к политике вооруженного нейтралитета, провозглашенного Екатериной II еще в 1780 году. Она была принята императрицей, чтобы утвердить право нейтральных стран продолжать торговлю с воюющими странами и в целом была направлена против морского владычества Британии. Новый антибританский указ Павла угрожал экспорту в Британию из Балтики необходимых для флота товаров, таких как мачты, деготь, пенька и смола. Павел даже планировал казачью экспедицию через Центральную Азию для завоевания Индии, что было глупой и опрометчивой затеей, не имеющей ни малейшего шанса на успех, но вызывавшей беспокойство Британии. Эти неосторожные шаги были встречены армейскими офицерами и придворной знатью с неодобрением: Никита Петрович Панин, вице-канцлер, написал в ноябре 1799 года, что «через несколько лет Россия станет посмешищем для всей Европы»^[23].

Подозрения Павла относительно заговора против него привели к новым арестам, многие аристократы опасались за свою судьбу. Хотя точное число арестованных во время царствования Павла не было зафиксировано (12 000 человек получили амнистию от Александра после его восхождении на трон), известно, что в их число входили 7 фельдмаршалов, 333 генерала и 2261 офицер. Большинство этих людей было допрошено секретной полицией Сената. Петр III во время своего короткого правления упразднил Тайную канцелярию и ее функции как главного охранительного органа в государстве (расследование таких государственных преступлений, как измена, подрывная деятельность и призыв к мятежу). Во время правления Екатерины этот орган возродился под именем Тайной экспедиции и вел следствие по делам таких людей, как казачий мятежник Пугачев, провозгласивший себя Петром III, и писатель Н. И. Новиков, которого обвинили в изменнической деятельности. При правлении Павла функции его были расширены и усилили атмосферу страха своей секретностью и общепринятой уверенностью в том, что пытка стала неотъемлемой частью допросов. К 1799 году атмосфера неуверенности и страха среди знати, особенно в Санкт-Петербурге, дошла до предела. Друг Александра Виктор Кочубей писал: