На их основе возникли различные неправительственные организации и общественные объединения, функционирующие на региональном, национальном и международном уровнях. Наиболее известными являются РАТА (Российская Ассамблея Туристических Агентств), АСТУР (Ассоциация туристических организаций России), НТА (Национальная туристская ассоциация), РГА (Российская гостиничная ассоциация) и др. Основные задачи деятельности данных организаций заключаются в защите интересов туристских предприятий, развитии инфраструктуры туризма, участии в разработке законодательных и других нормативных правовых актов, продвижении российских турпродуктов на международном рынке.

Развитая сеть туристской индустрии настоятельно требовала от государственной власти содействия упорядоченному росту внутреннего и международного туризма. Как показывает зарубежная практика, отрасль развивается в том случае, если государственные структуры, наделенные властью, начинают проводить в отношении ее протекционистскую политику, «…приводить туристскую политику в соответствие с политикой общего развития» [318] . Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. № 1284 была утверждена Концепция реорганизации и развития туризма в РФ. Главной целью концепции являлось создание современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, который бы обеспечивал широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и зарубежных граждан в туристских услугах [319] . С учетом возможностей туристской индустрии концепция закладывала базу для увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений в федеральный бюджет, притока иностранной валюты, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия. Для реализации этой цели в документе предусмотрено:

1) включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;

2) выполнение федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации»;

3) создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей международной практике;

4) формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма и привлечение инвестиций в эту сферу и введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристской деятельности;

5) создание благоприятных условий для кооперации туристских, банковских структур, транспортных, гостиничных и страховых компаний в целях формирования высокотехнологичных комплексов туристского обслуживания и развития материально-технической базы [320] . Дальнейшее развитие этой концепции находит отражение в формирующемся в настоящий период законодательстве.

На современном этапе национальный туристский рынок, к формированию которого Российская Федерация приступила с начала 80-х годов, активно внедряется в международный. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма является разработка современного, всеобъемлющего законодательства, с учетом норм международного права. Отечественный туризм в настоящее время обладает всеми необходимыми признаками предмета законодательного регулирования. В соответствии с классификацией российского исследователя Ю. А. Тихомирова его отличают высокая социальная значимость для общества, стабильность, первично-нормативное регулирование, предопределенность Конституцией и правомочность субъекта законодательной деятельности [321] .

В основе российского законодательства о туризме лежит Конституция РФ. Она формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования и представляет собой акт, обладающий высшей юридической силой. «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» [322] . Данная норма соответствует Гаагской декларации, согласно которой, каждый человек имеет право «на отдых и свободное время, включая право на разумное ограничение рабочего времени и периодические оплачиваемые отпуска, а также право свободно путешествовать…» [323] . А в соответствии с Глобальным этическим кодексом туризма 1999 года, право на туризм включает в себя:

– право на создание более справедливого и, отвечающего интересам всех государств, нового международного политического и экономического порядка;

– право на отдых и развлечения;

– право на разумное ограничение рабочего времени и предоставление оплачиваемых отпусков;

– право на свободу путешествий и передвижений;

– право на безопасность, защиту и уважение достоинства туристов;

– право на сохранение культурной самобытности наций и народностей Земли;

– право на неиспорченную естественную культурную и человеческую окружающую среду [324] .

Право на отдых и право на свободу передвижения являются основополагающими правовыми категориями для всего законодательства о туризме. Поэтому, как уже говорилось, ведущая роль в реализации прав принадлежит Конституции. Ведь без ее положения о свободе передвижения (ст. 27) и создания для граждан социальных гарантий в виде сокращения рабочего времени и отпусков развитие туризма было бы невозможно. «Право на туризм» не может быть также обеспечено без гарантий статьи 61 Конституции, определяющей, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

В настоящее время российское законодательство по туризму еще далеко от своего совершенства. Так, в ст. 1 закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года, изложенной в редакции от 05.02.2007 г., под туризмом подразумеваются «временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (место) временного пребывания» [325] . Здесь туризм понимается как вид путешествия. А в статье 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» говорится, что Правительство России занимается разработкой и осуществлением мер по развитию туризма и санаторно-курортной сферы. В этом случае туризм является приоритетом социальной политики Правительства России.

В свою очередь, Указ Президента России от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» также относит туризм к здравоохранению, физической культуре и спорту, то есть довлеет к социальной сфере [326] . А положение о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации устанавливает, что Минэкономразвитие осуществляет государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма [327] . В данном случае речь идет о туризме как о самостоятельной отрасли экономики, но не как о путешествиях.

Таким образом, видно, что туристская индустрия как многогранная сфера нуждается в отраслевом законодательстве.

На сегодняшний день очевидно, что кроме хорошо известных экономических аспектов туризма в настоящее время не менее важны его культурные и духовные аспекты, которые должны быть поддержаны и защищены от негативных последствий, обусловленных экономическими факторами.

Международно-правовые документы выделили гуманный аспект туризма, признавая новую роль туризма как средства повышения качества жизни всех народов и важнейшего фактора укрепления мира международного взаимопонимания, и определили круг обязанностей государств по его развитию.

Исходя из понимания сложной природы туризма можно отметить, что государственные власти и оперативный туристский сектор должны участвовать в развитии туризма, определяя основные направления, связанные с поощрением соответствующих капиталовложений. Однако нынешний период развития туризма в России не имеет собственной концепции, способной разрешить новую систему противоречий. А законодательство в туристической сфере сегодня только формируется.