В этот период разнузданного террора министры внутренних дел, по крайней мере номинально, контролировали операции Охраны. Но только двое действовали эффективно — Плеве и Столыпин, который совмещал посты Премьер-министра и министра внутренних дел с 1906 года до своей гибели от руки террориста. Беззаботный князь Святополк-Мирский стал в 1904 году преемником Плеве, но ушел в бесславную отставку после Кровавого воскресенья в январе 1905 года. Потом этот пост занял никчемный Александр Булыгин. Его сместил Петр Дурново в октябре 1905 года, пробывший в этой должности только до апреля 1906 года, когда пришел Столыпин, который оставил Дурново в качестве своего заместителя в Министерстве внутренних дел.
Первой жертвой новой волны террора стал реакционный министр просвещения профессор Боголепов, которого в 1901 году убил бывший студент Карпович. Хотя Карпович являлся эсером, а позже членом террористической группы этой партии, убийство Боголепова не являлось выпадом против автократии, а стало реакцией на репрессивные меры против студентов.
Но настоящую кампанию против царя и его режима эсеры развязали очень быстро. В январе 1902 года центральный комитет их партии принял решение о создании «боевой организации», террористической группы, организованной и руководимой Гершуни, сыном московского. миллионера. Как активный оппозиционер, он часто оказывался в тюрьме, а начал свою террористическую деятельность в 1880-х годах вместе с уцелевшими членами «Народной воли». Вначале «боевой организации» приказали воздерживаться от нападений на Николая, чтобы аполитичное крестьянство, с которым заигрывала партия, не оскорбилось действиями против «царя-батюшки», а сконцентрировалось на уничтожении правительственных чиновников, которые считались наиболее жестокими реакционерами. Особое внимание уделялось ликвидации руководителей полиции и администрации режима. Однако позже, когда царь стал сочетать половинчатый либерализм с усилением репрессий, его поставили на первое место в списке Лиц, приговоренных к смертной казни.
Между тем партия эсеров и даже только что созданная «боевая организация» сильно засорились осведомителями главным образом из числа бывших революционеров, решивших по разным причинам работать на Охрану. В свою очередь эсеры засылали в государственную службу безопасности своих людей. Причем дело сложилось таким образом, что обе стороны в этом изматывающем конфликте оказались истощенными, а социал-демократы, или большевики, которые практически не участвовали в схватке; в результате подобно мародерам захватили бесхозную добычу в виде государственной власти.
Как «охранку», так и партию эсеров наводнило множество предприимчивых осведомителей, двойных агентов, которых в то время, да и позже, стали называть провокаторами. Выдающееся место в этой достойной сожаления толпе занимал Евно Азеф, которому, возможно, во все времена не было равного в такого рода деятельности. Еврей по национальности, этот пройдоха был известен под именем Раскин в Охране и под псевдонимом Валентин у эсеров.
В физическом и моральном отношении Азеф не был выдающейся личностью, но, несомненно, отличался дьявольской изворотливостью. Уже в юности он уехал из Ростова-на-Дону, когда местная полиция заинтересовалась его связями с левыми — модной в то время, но необязательно революционно настроенной средой молодых людей. Всю жизнь Евно горел страстью к добыче легких денег, то есть к деньгам других людей, и проявил свои мошеннические способности, когда хапнул на фирме по продаже масла восемьсот рублей и скрылся. Он вынырнул в Карлсруэ, в Германии, где поступил в техническое училище. В том же, 1893 году он добровольно вызвался работать на Охрану, тем самым несколько поправив свое финансовое положение: Азеф стал писать доносы на русских эмигрантов, которые учились вместе с ним; Охрана платила ему пятьдесят рублей в месяц. В 1899 году он закончил училище — получил квалификацию инженера-электрика, — и его работа в качестве доносчика улучшилась, а жалованье увеличилось до ста рублей в месяц, не считая премиальных и отпускных.
За время длительного испытательного срока в шесть лет Азеф, во всяком случае номинально, работал под руководством иностранного агентства Рачковского. Однако по окончаний испытательного срока и завершении его образования в училище Рачковский не захотел — по неясным причинам — иметь с ним ничего общего.
Поэтому его направили обратно в Россию и устроили на работу в Москве под начало Зубатова, который в то время все еще продолжал активно заниматься созданием профсоюзов, контролируемых полицией, но уже приступил к созданию центрального агентства. Став одним из сотрудников Зубатова в этом подразделении, Азеф получил задание внедриться к эсерам, наиболее активной террористической организации.
В 1900 году Евно настолько хорошо освоился в партии социалистов-революционеров, что его месячное довольствие увеличили до ста пятидесяти рублей. В 1901 Году Азефа, имевшего высокий кредит доверия у Зубатова, посылают за границу с целью проникновения в эмигрантские круги эсеров, особенно в центральный комитет партии. За короткий срок он настолько втерся в эти структуры, что ему стал доверять сам Гершуни, который в то время подумывал о создании «боевой организации» и планировал убийство Сипягина, министра внутренних дел, или Победоносцева.
Азеф, однако, не сообщил в Охрану об этих террористических планах. Напротив, он уговорил Зубатова не беспокоить Гершуни, когда тот снова приедет в Россию в 1902 году. В результате Сипягин был убит Балмашевым, который действовал по указанию Гершуни.
Вызванный в июле 1902 года в Петербург, Азеф подвергся проверке в связи с убийством Сипягина, но сумел выкрутиться. Для таких случаев у него было несколько эффективных уверток: он сдавал либо террористов низшего звена, либо тех, кто мог его заподозрить. Азеф также заявлял, что не следует раскрывать слишком многих, так как чересчур активные действия против террористов создадут опасность для его положения. Евно частенько называл и вымышленные имена, прикрывая действительных исполнителей. К своему позору, Охрана покупалась на такие отговорки своего агента. Однако, в сущности, у нее не оставалось выбора. Азеф превратился в единственного в своем роде, глубоко законспирированного полицейского агента, которого было невозможно заменить.
В деле Сипягина Азеф замаслил Охрану, выдав несколько мелких эсеров. И Плеве, преемник Сипягина, именно тогда приказал Евно вступить в «боевую Организацию» социалистов-революционеров, чтобы предотвратить проколы в будущем.
Без всяких особых усилий с его стороны Азефа включили в «боевую организацию» осенью 1902 года, а в марте 1903 года Гершуни, чувствуя, что дни его сочтены, назвал агента Охраны своим преемником в качестве руководителя террористов. Потом события развивались стремительно. Гершуни, руководивший следующим крупным покушением на убийство Богдановича, генерал-губернатора Уфы, в мае 1903 года, вскоре после этого был пойман (его голову оценили в пятьдесят тысяч рублей). Террориста отправили в Сибирь, как надеялась Охрана, в пожизненное заключение. Азеф, который, скорее всего, получил часть выкупа за своего шефа, быстро скрылся за границей и на собрании эсеров в Женеве в июне 1903 года был объявлен руководителем «боевой организации». Такой выбор не кажется слишком глупым, если учесть, что Азеф отличался административными способностями и умением разбираться в людях, а также хладнокровием. Ему была совершенно несвойственна романтическая возбужденность обыкновенного террориста.
За период 1902–1903 годов в верхних эшелонах Охраны тоже произошли потрясения. Плеве назначил в 1902 году директором полиции Лопухина, у которого давно установились связи с Охраной через Министерство юстиции. Как подтвердили последующие события, Плеве сделал очень неудачный выбор. Рачковский, который, видимо, не стал благоразумнее после того, как вызвал неудовольствие Александра III, доложив ему о непристойном поведении во Франции вдовы Александра II, был удален из иностранного агентства за то, что сообщил нелицеприятные факты о французском факире Филиппе, очаровавшем Николая II. В 1903 году уволили Зубатова, наставника и надзирателя Азефа, после того как одна из контролируемых полицией рабочих групп учинила бесчинства в южной России. И наконец, примерно в то же время Леонид Ратаев был переведен из санкт-петербургского охранного управления на пост главы иностранного агентства и, что более важно, стал контролировать деятельность Азефа. Эта перетряска и вызванная ею неразбериха очень помогли террористам, а режим дорого заплатил за них: