Расходы превышали доходы, и не было сомнения, что неисправность и казнокрадство много уменьшали последние; обратить все свое внимание на эту сторону не было возможности для царя; шведская война затягивалась, и к ней присоединялась еще турецкая; денег и людей понадобится еще более, царь снова будет в постоянной отлучке. Это заставило Петра усилить внутреннее правительство, дать ему большее значение и вместе наложить большие обязанности, большую ответственность. 22 февраля 1711 года «определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат для управления». Новое учреждение состояло из девяти членов: графа Мусина-Пушкина, Стрешнева, князя Петра Голицына, князя Михайлы Долгорукова, Племянникова, князя Григорья Волконского, генерал-кригсцалмейстера Самарина, Опухтина, Мельницкого. Обер-секретарем был назначен Анисим Щукин. 2 марта издан был указ о власти и ответственности Сената: «Повелеваем всем, кому о том ведать надлежит, как духовным, так и мирским, военного и земского управления вышними нижним чинам, что мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучек, определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому, под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря. И ежели оный Сенат, чрез свое ныне пред богом принесенное обещание, неправедно что поступят в каком партикулярном деле и кто про то уведает, то однако ж да молчит до нашего возвращения, дабы тем не помешать настоящих прочих дел, и тогда да возвестит нам, однако ж справясь с подлинным документом понеже то будет пред нами суждено и виноватый жестоко будет наказан». Сознавая весь вред, проистекавший от господства личных отношений, желая ослабить особные, своекорыстные стремления, выдвинув понятие об общем интересе, об отечестве, о государстве. Петр тогда же, 2 марта, предписал новую форму присяги государю и всему государству.

Деятельность нового учреждения определена была в следующем наказе: «Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует. Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны. Дворян собрать молодых для запасу в офицеры, а наипаче тех, которые кроются, сыскать; тако ж тысячу человек людей боярских грамотных для того ж. Векселя исправить и держать в одном месте. Товары, которые на откупах или по канцеляриям и губерниям, осмотреть и посвидетельствовать. О соли стараться отдать на откуп и попещися прибыли у оной. Торг китайский, сделав компанию добрую, отдать. Персидский торг умножить, и армян, как возможно, приласкать и облегчить, в чем пристойно, дабы тем подать охоту для большого их приезда. Учинить фискалов во всяких делах, и как быть им, пришлется известие». Это известие состояло в следующем: «Выбрать обер-фискала, человека умного и доброго (из какого чина ни есть); дела же его сия суть: должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен фискал позвать его пред Сенат (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличить, а буде уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему, фискалу; буде же и не уличит, то отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать, под жестоким наказанием и разорением всего имения. Тако ж надлежит ему иметь несколько под собою провинциал-фискалов, и у каждого дела по одному (т. е. в каждой отрасли управления), которые еще под собою несколько нижних имеют, которые во всем имеют такую же силу и свободность, как и обер-фискал, кроме одного, что вышнего судью или генерального штаба на суд без обер-фискала позвать не могут»

Все члены Сената должны были иметь ровные голоса; каждый указ подписывали все собственноручно; если один из них откажется подписать, объявляя несправедливость приговора, то приговор остальных членов недействителен; но при этом сенатор, оспаривающий приговор, должен дать свой протест на письме за собственноручною подписью. Для удобнейших и быстрейших сношений Сената с губерниями должны были находиться в Москве комиссары из каждой губернии и безотлучно быть в канцелярии Сената для принимания указов и для ответа на вопросы по делам, касавшимся их губерний; комиссары принимали из Сената грамоты великого государя и ведения о всяких губернаторских делах, и отсылали их в свою губернию, и, получа ведения от губернаторов, подавали за своими руками в канцелярию Сената.

Комиссары должны были сноситься с губернаторами чрез нарочные почты, потому что медленность губернаторов выводила Петра из терпения, как видно из письма его к Меншикову из Преображенского от 6 февраля 1711 года: «Доныне, бог ведает, в какой печали пребываю, ибо губернаторы зело раку последуют в происхождении своих дел, которым последний срок в четверг на первой неделе, а потом буду не словом, но руками со оными поступать». Меншиков не составлял исключения между губернаторами и зело раку следовал в сообщении о самом нужном деле, которое Петр называл артериею войны. 19 февраля царь писал с. – петербургскому губернатору: «Дай знать, которые у вас товары, на сколько когда продано и куды те деньги идут, ибо я спрашивал Щукина для ведения, но он сказал, что ни о чем не ведает: и тако о вашей губернии ни о чем не ведаем, будто о ином государстве». Учредивши Сенат, Петр сам известил Данилыча, что и его губерния не должна быть иным государством, но вместе с другими подчиниться вышнему правительствующему Сенату: «Посылаем при сем указ равной, как и прочим губернаторам, о послушании избранному Сенату и присягу, как Сенат, так и губернаторы какову здесь учинили, а коих нет, к тем посланы указы, дабы там присягли и подписались. Тако ж правления ради здешних нужнейших дел определили мы и губернии вашей к делам в вышнем Сенате князь Григорья Волконского, Анисима Щукина, о чем извольте ведать».

«Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть артериею войны», – наказывал Петр своему новому Сенату. Война не прерывалась; Петр в 1710 году спешил к Балтийскому морю, чтоб воспользоваться увязнутием Карла XII в Турции, как прежде здесь же воспользовался увязнутием его в Польше. В половине февраля царь выехал из Москвы в Петербург: парадиз нужно было обезопасить со стороны Финляндии, и адмирал Апраксин отправился с 18000 сухопутного войска под Выборг, флот под начальством вице-адмирала Крюйса и контр-адмирала – самого царя вез артиллерию и запасы; в июне Выборг сдался, и таким образом «была устроена крепкая подушка Петербургу», по выражению Петра. В сентябре сдался Кексгольм Брюсу, и покорение Карелии было закончено. Мы видели, что Шереметев осадил Ригу еще в 1709 году; с начала 1710 голод и мор опустошали осажденный город, осаждающие также много терпели от язвы, проникнувшей из Пруссии через Курляндию; в июле Рига сдалась. Петр уведомил Курбатова об этом счастливом событии и получил ответ: «Получил я в. в-ства всерадостное письмо, в нем же явлено о взятии Риги, объявил оное московскому купечеству и торжествовахом купно в убогом моем загородном доме, по душе и плоти, с немалым шумом гласов гарматных и мусикийскими органы и различне украшенными в божию и вашу славу пения. Торжествуй, всеусерднейший расширителю Всероссийские державы, яко уже вносимыми во Всероссийское государствие европейскими богатствы не едина хвалитися будет Архангелогородская гавань! Торжествуй, радостно преславный обогатителю славено-российского народа, яко аще продолжением войны сея зрится оный в имениях и не без истощания, но ныне имать надежду возобновитися богатствы вящше». Шведскому гарнизону было позволено выйти из Риги, но природные лифляндцы должны были присягнуть царю на верность; им было оставлено их прежнее провинциальное управление, аугсбургское исповедание; город Рига сохранял принадлежавшие ему земли, доходы, преимущества, привилегии, судебную расправу, обычаи, вольности; было обещано ни в городе, ни в уезде не вводить никаких новых судей и законов, также не вводить ни в канцелярии, ни в переписки другого языка, кроме до тех пор употреблявшегося немецкого. Было обещано, что как скоро город Пернау приведен будет в царское подданство и находившийся в нем университет во время приступа к городу не будет сопротивляться и не будет ни во что вмешиваться, то государь не убавит его выгод и привилегий, но еще более распространит и будет заботиться, чтоб университет был снабжен всегда искусными профессорами, учителями языков и экзерциций, потому что его царское величество из своих собственных государств и земель молодых людей для обучения туда посылать будет для большей славы этого университета, вследствие чего его царскому величеству свободное отправление греческого закона предоставляется; царское величество предоставляет себе учредить особого профессора в высокой школе, который бы мог обучать славянскому языку и ввести его туда, прочих же профессоров назначает рыцарство вместе с верховною консисториею. Шляхетство и урожденцы лифляндские имеют перед другими право при назначении на все должности, как военные, так и гражданские, в своей провинции. Шляхетских маетностей никому, кроме лифляндских шляхтичей, покупать нельзя, и если которые уже проданы, то шляхтичи могут их выкупать.