Если мы обратимся к раннему средневековью Индии, то обнаружим там разделение власти на светскую и духовную, когда во главе государства обычно становился кшатрий, а брахманы зачастую не только обладали правом контроля над царем, но даже в ряде случаев могли смещать неугодного им правителя.

Положение царя в Паганском государстве было средним между абсолютной властью главы Камбоджи и ограниченным правлением индийских кшатриев. Несмотря на формальную абсолютность власти, паганский царь был вынужден считаться с родовой аристократией каруинов, с паганской знатью и с буддийским духовенством, особенно если учесть, что на практике монастыри в Пагане были во многом независимы от государства и эта независимость с ходом времени укреплялась. В то же время неизвестны случаи свержения с престола царя, неугодного буддийской верхушке.

Что касается обязанностей царя, то они официально заключались в первую очередь в заботе о земном благосостоянии своих подданных — из надписей видно, что царь, перечисляя свои обязанности, сводит их в основном к охране жителей и их имущества от набегов врага, а также к вершению правосудия.

Правитель Пагана обладал правом назначать себе наследника. Однако не всегда переход власти к следующему царю происходил гладко. У царей было множество жен и наложниц и, естественно, множество детей, десятки претендентов на престол, тайно или явно оспаривающих выбор наследника. История паганской династии представляется сплошным клубком убийств и узурпации, редко кто из царей мирно вступал на престол, и далеко не все умирали естественной смертью — точнее, из четырнадцати известных царей Пагана лишь о двух можно сказать наверняка, что они не были убиты, и только в пяти случаях престол перешел к преемнику без междоусобной войны. Но все-таки чаще всего наследовал старший сын, хотя царь имел право передать власть другому человеку, как случилось, например, с Тилуин Маном, который передал престол Кансу I, не являвшемуся его сыном.

Государственный аппарат Паганского царства сложился в основном к концу XI века, в период правления Тнлуин Мана. На самой вершине административной лестницы стоял царь. Вслед за ним, ступенькой ниже, находились министры — «амат». Название это произошло, видимо, от санскритского слова «аматья» — именно так назывались в Индии первых веков министры и крупнейшие сановники государства. В царствование Натомья (XII век) мы встречаем упоминание о своего рода «Совете министров» из пяти человек, которые делили между собой обязанности главного министра (махасман), верховного главнокомандующего, верховного судьи, министра финансов и главного регистратора. Одновременно эти министры были и наместниками ключевых провинций. Например, махасман в царствование Клаквы (1235–1249) был наместником Северной Бирмы.

Министры могли приходиться родственниками царю. Один такой случай зарегистрирован в надписи царицы Со, где она говорит: «Мой муж — великий царь, сын мой — великий царь и внук мой — великий царь… Отец мой — министр Сулафирак, младший брат царицы Уи Чокпаи». Но подобный случай — исключение. В подавляющем большинстве министры и их родственники не были в родстве с правящим домом.

Очевидно, обязанности министров не были строго ограничены. Даже такая должность, как главнокомандующий, закреплялась за одним из них только на время военных действий. Судейские обязанности выполняли все министры. Каждый из них имел в своем распоряжении секретарей.

Труднее разобраться в функциях и взаимоотношениях других чиновников и должностных лиц, упоминающихся в надписях. Сами надписи дают мало материала, который мог бы помочь. Сравнение с более поздними названиями чиновников в той же Бирме не помогает, ибо с крушением Пагана рухнула вся административная система, а при новой, заменившей ее, употреблялись совсем другие определения для административных должностей.

Надписи обычно упоминают о тех или иных чиновниках и должностных лицах в качестве свидетелей сделках или участников этих сделок. Но для составителя надписи само собой разумелось, чем занимался тот или иной чиновник, современный же исследователь оказывается в трудном положении. Все-таки, если свести воедино все, что известно о паганских чиновниках, можно сделать некоторые выводы.

Чаще всего встречается название чиновника — «сукри». Это слово может употребляться отдельно и в сочетании со словом «рва» — деревня. «Рва-сукри» был ответствен за сбор налогов в своей деревне и на землях вокруг. Известно сочетание «туик-сукри», то есть сукри, управляющий или ведающий туиком, и, наконец, в одном случае царица называет себя «клий-сукри» — то есть сукри провинции. Кроме того, мы встречаем сукри и на менее ответственных постах, например «ки-сукри» — управляющий житницей, «туин-сукри» — межевой чинов ник и т. д.

Вернее всего, сукри — административная должность в Паганском государстве, обозначающая «правитель» или «управитель» и относящаяся к различным степеням власти, от губернатора провинции до старосты деревни, начальника житницы и т. д.

Должность сукри в отдельных случаях могла передаваться по наследству. Сукри, особенно рва-сукри в каруинах, — обычно очень важная персона. Почти каждый из них в добавление к имени имеет ряд титулов, указывающих на образованность и знатность. Сукри могли быть и женщины, которые пользовались в Пагане почти такими же правами, как мужчины, и занимали порой весьма высокие административные должности.

В надписях часто встречается упоминание о двух других категориях чиновников — калан и самбьян (или сампьян). Это были в основном крупные чиновники, и Они располагались на государственной лестнице чуть ниже министров. В отличие от сукри калан и сампьян не управляли какой-либо территорией.

Калан и сампьян зачастую выполняли функции судей. В одной надписи говорится о том, что царь посылает трех сампьян для разбора дела и те выносят свой вердикт. В другой — сампьян направлен для выполнения царского приказа о проверке решения суда.

Звания сампьян и калан употреблялись не только по отношению к бирманским чиновникам. Гарнизонную службу в Паганском царстве часто несли представители покоренных племен, и среди них мы встречаем те же должности. В одной из надписей говорится: «Сокро, несущие гарнизонную службу в Чиптоне, утверждали, что эта земля их. Тогда два министра, Сатуранкапуил и Асалапхарак, взяли всех калан и сампьян сокро, которые стояли гарнизоном в Чиптоне, и пришли в монастырь…»

В каруинах были также чиновники, называемые «кумтхам» и «кумкей». Это чиновники весьма высокого разряда, имеющие длинные титулы. Они порой родственники министров или даже царской семьи, о чем сообщают в своих надписях. Нигде за пределами каруинов такие звания не встречаются. Не исключена возможность, что кумтхам и кумкей — представители знати каруинов.

В Пагане было хорошо развито судопроизводство и существовал аппарат судейских чиновников. Судьи делились на специалистов по гражданским и уголовным делам. Обязанности судей были довольно широки, и возможно, что они также выступали свидетелями при переходе земель из рук в руки и установлении межевых столбов. Однако часто разбором дел (особенно гражданских) занимались чиновники «общего профиля» — сампьян, калан и сукри.

В судах были и чиновники низшего класса — писцы, регистраторы и т. д. В ряде случаев дела рассматривал не один судья, а несколько — три, четыре, до шести судей. Среди судей встречались монахи. Были судьи-женщины.

В надписях есть упоминания и о финансовых чиновниках. Обязанности их довольно разнообразны. Если в одной надписи они выплачивают от имени министров деньги за купленную землю, то в другой — финансовый чиновник приезжает с приказом взыскать плату за землю в Проме. К концу Паганского периода, с развитием частной земельной собственности, появляется множество различных чиновников, связанных с установлением межевых столбов, имена которых встречаются в надписях или сделках по продаже или пожертвованию земли.