«Жалованная Грамота дворянству» 1785 года была кульминационным пунктом, который завершил консолидацию и социально-политическое возвышение дворянства. Дворянство сделалось теперь свободным общественным классом, классом привилегированным, который обставлен рядом гарантий по отношению к верховной власти и ее представителям. В истории нашего гражданского развития «Жалованная Грамота дворянству» была первым шагом на пути раскрепощения личности, порабощенной государством, признания прав человека, права самоопределения независимо от распоряжений и усмотрений государственной власти. С этой точки зрения значение «Жалованной Грамоты дворянству» гораздо шире ее прямого назначения. Она являлась показателем нового направления русской общественности, будила надежду, что вслед за дарованием прав одному сословию будут даны права и другим сословиям русского общества.

ЭТО тем более справедливо, что вместе с дворянами Екатерина дала жалованную грамоту и городам. Уже в своем Наказе Екатерина высказывала мысль, что в том государстве, где дворянство есть основание, необходимо учредить положение и о среднем роде людей, основанное на идее и сущности этого звания. В основе дворянского рода людей, рассуждала она, лежит добродетели и честность, а в основе среднего рода людей лежит добронравие и трудолюбие, с потерей которые теряются и права среднего рода людей. К этому роду людей Екатерина причисляет всех тех, «кои, не быв ни дворянином, ни хлебопашцем, упражняются в художествах, в науках, в мореплавании, в торговле и ремеслах», а также все те, «кои выходить будут, не быв дворянами, изо всех учрежденных правительством училищ и воспитательных домов». Высоко ценя дворянский род людей, Екатерина и за средним родом людей признавала важные государственные функции. За ними она признавала как бы коррелятив дворянству по действию на общественное благосостояние, и дарование прав одним она связывала с дарованием прав и другим. Эту мысль она проводила и в Наказе, согласно с нею поступала и на деле.

В один и тот же год, в один и тот же день, 21 апреля 1785 года, когда выдана была «Жалованная Грамота дворянству», Екатерина издала и знаменитое Городовое Положение.

Городовое Положение по содержанию разделяется на 3 отдела. В первом отделе содержится определение города как общественной единицы и юридического лица, обозначается состав горожан и совокупность общих их прав. Во втором отделе изображается внутренняя организация отдельных разрядов городского населения, то есть купцов, посадских людей, и перечисляются особые права каждого разряда. В третьем отделе описывается устройство городского самоуправления и его компетенция. В такой последовательности мы и будем рассматривать Городовое Положение.

По Положению Екатерины, каждый город есть юридическое лицо, которое пользуется имущественными правами. Вся земля, которая находится под городом, со всеми угодьями, лугами, лесами и т. п., составляет его вечное и нерушимое владение. Но в составе городской территории различаются частные владения горожан и общественные владения всего города. Всем жителям сохраняется их собственность. Хотя частные владения и ограничивают собственность города, но город является верховным собственником. Как естественное следствие из этого положения вытекает право города на наследование выморочных имуществ, находящихся в пределах его территории. Город имеет право на общественных землях строить мельницы, харчевни, гостиницы, трактиры, гостиные дворы и отдавать земли внаем. Город имеет право содержать свой особый дом. Каждый город строится по особому плану, получает свою печать и герб за подписанием руки императорского величества. В городе могут жить люди всяких сословий и занятий, но при всем том город рассматривается преимущественно как средоточие ремесел, рукоделия и торговли, и потому Городовое Положение дает целый ряд гарантирующих это правил. Всеми законными правами пользовались те, кто был приписан к городу, а иногородцы, не приписанные к городу, не могли промышлять городской торговлей. Допускалось, впрочем, одно исключение — в каждом городе бывала ярмарка и базарные дни, в которые уездные люди и могли свободно и беспрепятственно привозить и продавать свои товары; на ярмарки имели право приезжать и иногородние купцы, и продавать, и покупать товары, не платя городских налогов. В интересах правильного торга город должен иметь клейменые весы и меры, установить разборку и браковку товаров и во всем поступать по указаниям. Согласно основному взгляду на город как на сосредоточие торговли, рукоделия и ремесел, Городовое Положение под горожанами разумеет купцов, мещан, вообще «средний род людей», но сюда же оно относит и дворян, если они имеют в городе дома, сады, места или дворы. Дворяне, приписанные к городу, должны нести тягости наравне с мещанами, за исключением повинностей, непристойных для дворян; они не платят подушной подати, не ходят в наряды и не ставят рекрутов. Так как в городе живут не одни купцы и мелкие торговцы и ремесленники, то Екатерина дает и другое, более широкое определение городским обывателям. Городские обыватели — это те лица, «кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или места, или землю имеют, кои в гильдии или цех записаны или службу городскую отправляли, или в оклад записаны, и по тому городу носят службу или тягость». А кто из отдельных лиц в частности относится к горожанам, — право определять это «Жалованная грамота» возлагает на местное городское общество.

В своем Большом Наказе Екатерина параллельно дворянству ставила и среднее сословие. Этот параллелизм идей отразился и на законодательстве Екатерины, и на ее отношении к городскому сословию. Екатерина старалась во всем провести параллель между дворянами и горожанами; так, например, городские обыватели приравнивались ею к уездным дворянам.

Через каждые 3 года граждане с позволения или по приказанию генерал-губернатора или губернатора собирались под председательством своего выборного городского головы для выборов или для выслушивания предложений губернатора. В это время они выбирали членов своих сословных судов — бургомистра, ратманов, заседателей и т. д. Активным и пассивным избирательным правом пользовались граждане, достигшие 25 лет (аналогия с «Дворянской Жалованной Грамотой») и обладающие имущественным цензом (вдвое меньшим, чем для дворян) в 50 руб. годового дохода с недвижимости. На предложения генерал-губернатора горожане обязаны давать пристойные ответы, «сходственные с узаконениями и общественным благом». Городские обыватели, как и дворяне, могут представлять губернатору о своих нуждах и пользах. Для своих общественных собраний горожане могут иметь особый дом, свою «архиву», а также свой герб, свою печать, своего писаря (у дворян — секретаря). Городскому обществу дозволяется своими вкладами составить казну и употреблять ее по общему согласию на общественный нужды.

Как и у дворянства, в каждом городском обществе ведется Городовая обывательская книга, в которую записываются обыватели города и их потомки. Для составления и ведения Городовой книги общество выбирает старост и депутатов, действующих под председательством городского головы. Эта Городовая книга делится, как и Дворянская родословная, на 6 частей. В первую часть (в дворянской книге записывались действительные дворяне) Городовой книги записываются настоящие городские обыватели, то есть те, кто имел в городе дома, места, дворы. Во вторую часть (в Дворянской — дети офицеров, noblesse d'epee) вносятся все лица, записанные в гильдии. В третью часть (в Дворянской — дети чиновников, noblesse de robe) Городовой книги записываются ремесленники и купцы, не внесенные в гильдии. Четвертая часть (в Дворянской — иностранные дворянские — роды) обнимает собой иногородних и иностранных гостей, поселившихся в городе ради торговли или ремесла. В пятую часть (в Дворянской — титулованные дворяне) Городовой книги вносятся именитые граждане. Сюда относятся те горожане, которые отправляли службу по выборам и кончили ее с похвалой, ученые, имеющие аттестаты академий и университетов, архитекторы, живописцы, музыкосочини-тели с академическими дипломами и крупные капиталисты, объявившие за собой капитал свыше 50 000 руб., оптовые торговцы, торговавшие без лавок, амбаров и лабазов, судохозяева, банкиры и т. д. Шестая часть Городовой книги (Дворянская книга — старинные знатные роды) состояла из почтенных старожилов города, торговцев и ремесленников, не внесенных в другие книги.