Из всех законодательных задач Екатерина, как мы видели, выполнила прежде всего наиболее легкую — именно по организации управления. Легкой эта задача была потому, что у Екатерины был уже некоторый опыт и определенное, довольно единодушное желание общества. Здесь ничто не представляло затруднений, и новые «Учреждения о губерниях» раньше всего вошли в жизнь. С гораздо большим трудом пришлось считаться при определении прав и обязанностей сословий, так как приходилось наталкиваться на противоречивые стремления различных сословных групп; и мы видели, что Екатерина смогла это сделать только 10 лет спустя и то не вполне; она дала жалованные грамоты дворянству и городам, но не дала жалованной грамоты сельскому люду, хотя имела в виду дать грамоту свободным крестьянам. Еще труднее был крестьянский вопрос. Екатерина сама писала: «Крестьянский вопрос очень труден, — где не начнешь трогать, нигде не поддается». Не удивительно поэтому, что Екатерина откладывала со дня на день разрешение этого вопроса; она делала это тем спокойнее, что со всех сторон ей твердили, что с этим делом не надо торопиться, что нужна осмотрительность к осторожность. Такой совет давал Екатерине Поленов, искренно желавший счастья крестьянам, то же самое слышала она и от западных писателей. Вот, например, что писал Руссо в «Размышлениях об управлении Польши»: «Освобождение крестьян в Польше великое и прекрасное дело, но смелое и опасное, и за него не следует браться опрометчиво. Необходимо сделать их сначала достойными свободы. Нельзя освобождать тело ранее души». Вот что слышала Екатерина с Запада. Ведь она с большим правом могла применить эти слова социального мудреца и к России.

Но всякая нерешительность, раз она становится длительной, в конце концов превращается в охранение status quo. Так и случилось с Екатериной. Не решаясь издать сельский закон, со дня на день откладывая его, Екатерина все более и более примирялась с существовавшим порядком, а отсюда легко было перейти и к защите этого порядка. Вообще надо сказать, что Екатерина, несмотря на свои гуманные стремления, всегда была готова защищать существовавший в России порядок, если только как-нибудь задевалось ее личное самолюбие. Екатерина хотела проводить реформы только по собственной инициативе, хотела быть всегда умнее всех, благосклонно слушала тех, кто подпевал ей и говорил с улыбкой на устах, но не любила слушать тех, кто говорил самостоятельно. Упаси Бог, если бы кто, помимо нее самой, указал на какой-нибудь недостаток, хотя сама она и сознавала его.

В 1768 году, когда Екатерина всего решительнее была настроена против крепостного права, — появилась известная нам уже книга аббата Шапп д'Отурош — «Путешествие в Сибирь». Тут в мрачных красках описывалась нищета, бедственное и угнетенное положение русских крестьян. Казалось, он пишет о том, что сознавала и Екатерина, но она в своем ответе резко заявляла: «Мнимая нищета в России не существует; русские крестьяне во сто раз счастливее и достаточнее, чем ваши французские; они знают, сколько и за что они платят; между тем, у вас есть провинции, где крестьяне питаются каштанами и не знают даже числа всех повинностей, которые лежат на них». Аббат Шапп д'Отурош указывал на дурное обращение с прислугой. Екатерина отвечала: «Хорошее или дурное обращение с домашней прислугой гораздо более зависит от хорошей или дурной нравственности господ, чем от законов страны, но наши нравы не ухудшаются». Один раз Дидро задал Екатерине неосторожный вопрос: какие отношения существуют между владельцами и рабами в России? На это Екатерина ему строго отвечала: «Не существует никаких условий между владетелями и крестьянами, но каждый хозяин, имеющий здравый смысл, побережет свою корову, чтобы она лучше доилась. Когда нет закона, то в ту же самую минуту начинает действовать естественное право, и часто от этого порядки в делах идут не хуже, ибо тогда вещи текут сообразно существу своему и совершенно естественно». Это было писано в 1773 году; в самый разгар пугачевского бунта Екатерина отрицала угнетение крестьян в России.

Екатерина имела софистический ум, который мог обманывать ее саму, найти всему оправдание и усыпить совесть. К началу 1780-х годов Екатерина стала примиряться с существованием крепостного права; на это указывает и прикрепление малороссийских крестьян.

НАДО сказать, что в исторической литературе по поводу прикрепления крестьян в Малороссии существуют некоторые разногласия. Малороссийские, особенно украинские историки, приписывают это прикрепление крестьян господству великороссиян над Малороссией. Указывают, что Малороссия была страной вольности, и только тогда, когда она была связана с Великороссией, пошли всяческие угнетения, в том числе и прикрепление крестьян. Но это соображение историков рушится, потому что в настоящее время достоверно известно, как утверждалось крепостное право в Малороссии. Оказывается, что это был процесс внутреннего характера, начавшийся раньше и только закончившийся в царствование Екатерины. Еще в 1730-х годах казацкая старшина начинает подавать гетману просьбы о запрещении переходов крестьян; великороссийские чины действуют подобно тому, как действовали землевладельцы в XVII веке; они укрепляют малороссиян в вечное холопство, берут на них крепости, женят на своих крепостных. По просьбе старшины генеральная войсковая канцелярия в 1739 году воспрещает переходы, но Елизавета Петровна по настоянию Разумовского восстанавливает свободу перехода крестьян в Малороссии и запрещает великороссийским чинам укреплять за собой малороссиян. Но казацкая старшина неустанно стремится к закрепощению крестьян. В 1763 году, на другой год царствования Екатерины, гетман со всем малороссийским шляхетством подал челобитную, в которой просил: 1) «самовольный малороссийских мужиков переход в силу прав малороссийских навсегда пресечь; 2) о перешедших в слободские полки и великороссийские слободы приказать учинить публикацию, чтобы они на прежние свои жилища в положенный срок возвратились, а ежели не возвратятся, то чтоб вольно было всякому помещику своего мужика, отыскав, взять и пожилые деньги за оного доправить; 3) перешедшим от малороссийских помещиков к другим малороссийским же помещикам мужикам, понеже тот вольный переход делали они с дозволения, указать остаться навсегда на тех местах, где ныне находятся; 4)запретить впредь мужикам записываться в казаки». Кроме этого, малороссийское шляхетство просило «раскольников, поселившихся на землях малороссийского шляхетства, отдать в подданство тех земель помещикам, чтобы они, по примеру других малороссийских мужиков, помещичьи работы исправляли». Вот каковы были желания малороссийских помещиков. Но Екатерина не отменила перехода крестьян, а обставила его известными формальностями. После уничтожения гетманства в Малороссии, при вступлении Румянцева в должность генерал-губернатора края, императрица дала ему секретное наставление, в котором рекомендовала, чтобы «весьма вредные, как владельцам, так и самим посполитым людям, с места на место переходы» были оставлены. Надо сказать, что перед этим Екатерина получила «Записки о Малой России» Теплова, в которых он указывал на вред, который, по его мнению, Приносят вольные переходы крестьян. Но Екатерина не решилась все-таки издать прямо запретительного закона. В 1766 году Румянцев сделал императрице представление, в котором предлагал, чтобы «от сего времени никого более в казаки не писать, а кто по нынешней генеральной в Малой России описи, к окончанию приводимой, где как найден будет, тому там уже и быть вечно». В малороссийском шляхетском наказе, привезенном в комиссию по составлению нового Уложения, встречается ходатайство о запрещении вольного перехода крестьян. И вот Екатерина, вняв советам Румянцева, указом 1783 года приравняла малороссийских крестьян к великорусским. Это показывает, что положение великорусских крестьян Екатерина стала считать нормальным.

Перемена в настроении Екатерины в отношении крестьянского вопроса отразилось и в тогдашней литературе, которой Екатерина вообще задавала тон. Надо сказать, что в то время, когда Екатерина предложила свою тему на обсуждение Вольному экономическому обществу и когда она писала свой Наказ комиссии по составлению нового Уложения, в русской литературе усилились дебаты по вопросу о крепостном праве, и в тогдашних сатирах постоянно затрагивалась эта сторона жизни, Но теперь времена изменились, и литература отразила перемену в настроении Екатерины.