Francis Fukuyama

STATE BUILDING

Governance and World Order in the Twenty-First Century

Посвящается Марти Липсету

Построение сильного государства заключается в создании новых правительственных учреждений и укреплении существующих. В этой книге я показываю, что построение сильного государства — одна из наиболее важных проблем мирового сообщества, так как слабость и разрушение государств служит источником многих наиболее серьезных мировых проблем: от бедности до СПИДа, наркотиков и терроризма. Я также показываю, что, в то время как мы много думаем о государственном строительстве, существует огромное количество вещей, которые мы все еще не понимаем, особенно — как переносить сильные структуры в развивающиеся страны. Мы знаем, как транспортировать ресурсы через международные границы, но правильное функционирование общественных учреждений требует определенного менталитета населения и осуществления сразу всего комплекса мер, иначе оно будет встречать сопротивление. Нам потребуется внимательно рассмотреть множество различных соображений и исследований в этой области.

Та мысль, что в фокусе нашего внимания должно быть построение сильного государства, а вовсе не ограничение и уменьшение его функций, может показаться кому-то порочной. Преобладающими тенденциями в мировой политике в минувшие тридцать лет были, наряду с прочим, критика «больших правительств» и попытка сместить активную деятельность с государственного сектора к частным рынкам или гражданскому обществу. Но слабые, некомпетентные или несуществующие правительства являются источником серьезных проблем, особенно в развивающемся мире.

Например, в результате эпидемии СПИДа в Африке инфицировано свыше 25 млн. человек, что в будущем приведет к ошеломительным людским потерям. Со СПИДом можно бороться, как это делается в развитых странах, где есть мощные противовирусные препараты. Особенно подчеркивается необходимость того, чтобы обеспечить общественное финансирование противоспидовой медицины или обязать фармацевтические компании продавать их продукцию в Африке и странах третьего мира по низким ценам, в более дешевых формах. И хотя заметная часть проблем борьбы со СПИДом — вопрос ресурсов, другой ее важный аспект — способность правительства осуществлять программы здравоохранения. Противовирусные мероприятия не только дорогое удовольствие, их еще и сложно проводить. В отличие от лекарств, справляющихся с болезнью за короткий промежуток времени, курсы антивирусной терапии сложны в реализации и продолжительны по времени, а последующее нарушение режима способно значительно ухудшить эпидемиологическую обстановку, позволяя вирусу иммунодефицита мутировать и развивать стойкость к лекарственному препарату. Для эффективности прилагаемых усилий требуется мощная общественная инфраструктура, просвещенность общества и контроль над эпидемиологической обстановкой в некоторых регионах. Даже при наличии достаточных ресурсов имеется недостаток инфраструктурных возможностей для борьбы с болезнью во многих африканских странах на юге Сахары (хотя в некоторых из них, например, в Уганде, дела обстоят значительно лучше, чем в других). Таким образом, в деле борьбы с эпидемиями в проблемных странах нужно развивать возможности инфраструктур для эффективного использования тех ресурсов, к которым они могут иметь доступ.

Недостаток государственных возможностей в бедных странах приводит к тому, что развитым странам во многих случаях приходится действовать напрямую. Завершившаяся Холодная война подорвала экономические и политические силы целого ряда стран на Балканах, Кавказе, Ближнем Востоке, в Центральной и Южной Азии. Разрушение или значительное ослабление государства в 1990-е гг. уже привело к проблемам с гражданскими правами в Сомали, Камбодже, Боснии, Косово и Восточном Тиморе. При этом США и другие страны наивно полагали, что эти проблемы достаточно локальные, пока 11 сентября не показало, что слабость государства приводит к огромным стратегическим проблемам. Терроризм радикальных исламистов в сочетании с возможностями оружия массового поражения добавил к бремени проблем, созданных слабостью управления, в качестве основного аспект безопасности. Соединенные Штаты должны нести полную ответственность за построение национального государства в Афганистане и Ираке, инициировав там военные действия. Способность усиливать или создавать ранее полностью неучитываемые возможности государства и государственных институтов неожиданно стала главным вопросом глобальной повестки дня и, по-видимому, главным условием безопасности в важнейших частях мира. Таким образом, слабость государства — и национальный, и международный источник проблем первого порядка.

Эта книга состоит из трех основных частей. Первая дает аналитическую базу для изучения множества аспектов «государственности» — это и функции, и возможности, и основы легитимности правительств. Благодаря этой базе станет понятно, почему в большинстве развивающихся стран государственный аппарат скорее слабый, чем сильный. Вторая часть рассматривает причины слабости государства, особенно, почему не может быть науки общественного администрирования, несмотря на недавние усилия экономистов ее создать. Этот недостаток резко ограничивает возможность сторонней помощи в усилении государственной мощи страны. В заключительной части обсуждаются международные аспекты государственной слабости: как государственная слабость ведет к нестабильности, как размывает принципы суверенитета в интернациональной системе и как проблемы демократической легитимности на международном уровне выходят на первое место в споре между Соединенными Штатами, Европой и другими развитыми странами.

В основу этой книги положен курс лекций, прочитанных мной в Корнельском университете (Итака, штат Нью-Йорк) с 18 по 21 февраля 2003 г. Я очень благодарен Корнельскому университету, ставшему в последний год обучения моей альма-матер, и его прежнему президенту Хантеру Роулингсу за приглашение вернуться и прочитать этот престижный курс. Я особенно благодарен Виктору Ни с кафедры социологии Корнельского университета за поддержку в организации этого цикла лекций. Виктор также пригласил меня участвовать в работе недавно созданного Центра изучения экономики и общества. Я равно признателен ассоциированному директору Центра Ричарду Сведбергу.

Третья глава отчасти представляет собой компиляцию лекции в честь Джона Бонитона, прочитанной в августе 2000 г. в Мельбурне, Австралия, и лекции в честь сэра Рональда Троттера, прочитанной тогда же в Веллингтоне, Новая Зеландия.

Я благодарен Центру независимых исследований и его директору Грегу Линдси, а также Роджеру Керру и Кэтрин Джадд из новозеландского делового круглого стола, которые помогли мне и моей семье с поездкой в эти части света. Оуэн Харрис, последний редактор «Национальный выгоды», снабдил эту лекцию неоценимыми комментариями.

Многие идеи этой книги заимствованы из курсов сравнительной политики для студентов Школы общественной политики в университете Джорджа Масона, которые на протяжении нескольких лет я вел вместе с Сеймуром Мартином Липсетом. За эти я годы очень многому научился у Мартина Липсета, и эта книга посвящена ему.

Я получил ценные комментарии и советы от ряда друзей и коллег, среди них — Роджер Лидс, Джессика Эйнхорн, Фред Стар, Энцо Грилли, Майкл Мандерблаун, Роберт Клитгаард, Джон Икенбери, Майкл Игнатьефф, Питер Бетке, Роб Чейз, Мартин Шефтер, Джереми Рабкин, Брайн Леви, Кэрри Хэмел, Лиза Вуликангас, Ричард Паскале, Чет Крокер, Грейс Гуделл, Марк Плетнер, Карен Макоурс.

Часть лекций, легших в основу эта книга, читались в Межамериканском банке развития и в Агентстве международного развития Соединенных Штатов (USAID). Мне приятно поблагодарить Энрике Иглесиаса, президента IDB, и Энн Филлипс из бюро Политики и координации программ USAID за то, что это стало возможным. Кроме того, эти материалы были представлены на суд специалистов в Центре Миллера университета Виргинии, и в Гарварде в Центре Карра в школе правительственного управления имени Кеннеди, в Трансатлантическом центре в SAIS (Школе перспективных международных обучений), в школе [гражданских и общественных дел] Максвелла Сиракузского университета и в Германском фонде Маршалла.