Не только в Японии, но и во всем мире организации пытаются достичь оптимальной эффективности труда в низкоспецифичных сферах деятельности не через внедрение тщательно разработанных систем надзора и отчетности, не через использование индивидуального стимулирования, а через нормирование. Профессионалов побуждают работать больше, чем предполагает минимально удовлетворительный уровень требований. Они работают в соответствии с добровольно принятыми на себя в данной организации стандартами, что делает излишней систему надзора за их поведением. Формальное стимулирование заменяется здесь нормами, которые стимулируют кооперативное поведение (Fukuyama 2000). Индивидуальное материальное поощрение тоже, разумеется, всегда необходимо, но только в качестве самого общего стимула.
Мониторинг и строгая отчетность более эффективны для высокоспецифичных видов деятельности, таких как фабрично-заводское производство. Тейлоризм, или научная система организации труда (Taylor 1911), в определенном смысле представляет собой высший образец формального мониторинга и механизмов надзора, призванный гарантировать встраивание интересов представителей в интересы нанимателей. Тейлоризм базируется на систематическом разделении труда, дробящем процесс до суммы простейших заданий, выполнение которых легко доводится до автоматизма. Эта система иерархична, и дискреционная власть обособляется здесь в управленческие слои.
Работники в этой системе мотивируются только положительными и отрицательными стимулами, и их труд ежеминутно регулируется административными правилами.
Тейлоризм обеспечивает высокий уровень прозрачности деятельности представителей и тотальную подотчетность их поведения. Эта система также исключает какое бы то ни было доверие между работниками и управленцами. Мониторинг, по Тейлору, может породить очень высокие представительские издержки, а также чрезмерную жесткость, негибкость системы и бюрократизм. В силу этих причин такая система все больше вытесняется менее иерархичными формами организации, где властные полномочия отчасти передаются работникам, стоящим на нижних ступенях иерархической лестницы. Таким образом, даже в промышленном производстве наметилась тенденция — возникшая исключительно в интересах повышения производительности труда — к замещению формального мониторинга и отчетности «общественным капиталом».
Надзор пронизывает все организации и препятствует их правильному функционированию. Индивиды, запятые в организациях, выполняют сложные утилитарные функции, включая в том числе личные экономические интересы, а также следование групповым целям и ценностям. Во многих случаях эти групповые цели противоречат личным интересам и часто побеждают благодаря очень мощным естественным мотивациям человека как общественного существа (Fukuyama 1999).
Все формальные организации содержат в себе неформальные группы, иногда укладывающиеся в рамки формальной организации — будь то предприятие, отрасль, подразделение или офис, — а иногда выходящие за ее границы. Все хорошие менеджеры знают, что в конечном итоге неформальные нормы и отождествление себя с той или иной группой являются самыми сильными мотиваторами труда, и потому много времени уделяют вычислению правильной «организационной культуры», больше, чем соблюдение формальных требований властей.
Тот факт, что правило лучше интернализовать, сделать внутренней потребностью, чем ввести принудительно, не обязательно означает, что ему будут более строго подчиняться и что проблема экономии усилий отпадет сама собой. Неформальные нормы лучше всего работают в качестве дополнения, а не заместителя формальных структур стимулирования. Принятие неформальных норм тоже требует контроля и наказания за их невыполнение. Неформальные нормы имеют собственные механизмы надзора и принуждения, причем более гибкие и тонкие, чем механизмы формальные. Скрытые действия членов команды трудно отследить контролеру, но для членов команды здесь нет ничего скрытого, и у них есть такие меры пресечения, как общественный остракизм и бойкот.
Самый крайний случай использования норм «общественного капитала» в общественных организациях можно найти в военных организациях.
Не будет преувеличением сказать, что нормальные индивидуально-экономические стимулы не могут заставить человека рисковать жизнью. Военные организации решают эту проблему не путем усиления индивидуального стимулирования, а через замещение индивидуальной идентичности групповой, которая навязывается через традиции, ритуалы и групповой опыт, призванный эмоционально сплотить солдат. В военно-морском флоте США рекруты даже не имеют права обращаться друг к другу по имени, а только «матрос» (Ricks 1997). Это сплочение не рассчитано на большие организации или абстрактные понятия типа «нации»; оно действенно в рамках конкретной общности, взвода или эскадры, где стыдно перед лицом товарищей оказаться трусом (Marshall 1947). Только через повторяемое принуждение групповые связи индивидов помогают преодолеть естественный страх смерти.
Большинство организаций в общественном секторе, разумеется, не требуют от своих членов рисковать жизнью, не требуют от них жертв во имя группы. Наиболее эффективно действующие организации — те, которые, подобно лесохозяйственной службе США при Гиффорде Пинчоте, федеральному пищевому агентству при Харви Уайли или ФБР при Эдгаре Гувере, развивали очень активную организационную культуру, ориентировавшую работников на отождествление себя с целями организации (Wilson 1989).
Последствием нормирования в организациях становится неопределенность большей части поведения внутри организации. Homo economicus всегда рассматривался как карикатура на поведение человека в мире экономики, но это поведение очень похоже на то, как ведет себя человек на рынках. В меньшей степени оно напоминает поведение человека в организациях, поскольку там существует более сложный баланс мотиваций между индивидуальными стимулами и групповыми нормами и целями.
Более того, нормы, используемые для встраивания интересов представителей в интересы нанимателей, превращаются в обоюдоострое оружие. Нормы могут учитывать интересы нанимателей — таковы, например, старания учителей дать хорошее образование своим учащимся, — но они подчиняются собственной логике существования. Групповые идентичности стремятся вытеснить учет интересов организации, которой номинально подчиняется группа. Это один из источников отмеченной выше проблемы «дымохода», когда отдельное подразделение считает собственное выживание более важным, чем цели всей организации. Кроме того, нормы очень прилипчивы; люди считают групповую лояльность и групповые ценности большим достоинством и не хотят отказываться от них, когда они обнаруживают свою неадекватность.
Следует отметить, что все вышесказанное не объясняет, почему проблема деятельности в общественном секторе более остро стоит в бедных странах, чем в богатых. Всегда труднее производить продукт в квадранте 4, чем в квадранте 1, независимо от уровня развитости. Как же получается, что любое общество может наладить в квадранте 4 приличную общественную службу, во всяком случае, более успешную, чем в других квадрантах?
Прежде всего напрашивается очевидный ответ: ресурсы. Слабые в финансовом отношении организации действуют на всех уровнях менее удовлетворительно, поэтому неудивительно, что в бедных странах общественные агентства с плохо подготовленным персоналом и несовершенной инфраструктурой в процессе осуществления своей деятельности встретятся с определенными трудностями. Есть, однако, другая причина того, почему низкоспецифичные виды деятельности более эффективно осуществляются в развитых, чем развивающихся странах. Эта причина связана с системой норм. Интернализированные нормы, побуждающие работников трудиться в обмен на заработную плату, превышая минимум требований, пригодны не для каждого общества. Они складываются на базе образования, подготовки и социализации, естественным контекстом которых является культура общества, питающая эти процессы. Современные общества умножают число идентичностей и соответственно группы и нормы, к которым тяготеют индивиды, что в итоге приводит к ослаблению первичных естественных дружеских и семейных взаимоотношений. Современные общества акцентированы прежде всего на профессиональные и трудовые идентичности, а в образовательных системах — на необходимость превалирования этих идентичностей над первичными. Конечно, в развивающихся странах работники могут действовать высокопрофессионально, но при этом их первичные связи остаются очень крепкими, и компенсирующий эффект социализации, приспособления к нормам профессии здесь слабее, как и другие формы менее развитого общественного капитала. Это сокращает возможности для замещения общественным капиталом формального надзора и отчетности, снижая успешность решения низкоспецифичных задач. Наиболее быстро развивались те страны Восточной Азии, в которых до начала модернизации уже существовали высокоразвитые нормы профессиональной деятельности.