Таким образом, относительный успех Японии в руководстве экономической политикой можно объяснить наличием действующей сети официальных учреждений. Однако, это чересчур неправдоподобно, чтобы соответствовать истине. Я заметил выше, что по любым меркам качество бюрократического аппарата государств Восточной Азии превышало таковое в их аналогах-двойниках в Латинской Америке, что было важным фактором, объясняющим их потрясающий экономический фокус. Но что происходит, когда японский или корейский стиль экономического планирования переносится в Бразилию или Пакистан?

Сразу становится очевидным, что развитие официальных учреждений сильно влияет на культурные факторы. Бюрократический аппарат того сорта, что возник при послевоенном планировании экономических организаций в Японии, Корее и Тайване не возникает из рук технократов, его корни питают многовековые традиции бюрократии мандаринов (китайских чиновников), специфические для каждой из упомянутых стран. Отношения элит, руководящих этими организациями, оказывали громадное влияние на окончательный успех; мнение, что правительственное учреждение представляет почву для грабительской системы поиска личного дохода — одно из тех, что может стать широко распространенным, а может и не стать. Другими словами, Веберианское государство ¹ имеет исторический прецедент в азиатских обществах и поэтому гораздо менее восприимчиво к укреплению или расшатыванию неопатримониализма (неонаследственности) или государственного протекционизма [Имеется в виду государство, построенное по идее Макса Вебера (1864—1929), то есть когда социальное действие объясняется индивидуальными мотивами (противоположность марксизму). — Примеч. пер.].

Другим примером того, каким образом неофициальные обычаи влияют на официальные учреждения, служит роль общественного капитала в отношениях государства со своими гражданами, получающими экономическую выгоду. Холдинговые правительственные агентства, подотчетные общественности, до некоторой степени требуют общественного планирования и внутреннего контроля и отчетности, но в конечном счете именно общественность, которую предположительно обслуживает правительство, ответственна за контроль своего поведения и за необходимость обосновать свое поведение. Общество, созданное из сплоченных групп — в форме ли ассоциаций типа родители-учителя (PTAs), объединений лиц, следящих за тем, чтобы не было хищений и разбазаривания («сторожевые псы»), или группы защиты клиентов (адвокатские организации), — гораздо более требовательны и восприимчивы к ответственности, чем общество, состоящее из неорганизованных индивидов. С другой стороны, гражданское общество может вырождаться в группу лиц, ищущих дохода для себя, чья цель не более достойна доверия, но кажется более важной в рамках правительственных субсидий или при замещении правительства гражданским обществом. Каждое из этих сообществ в результате добивается своего, рассчитывая не столько на общественное планирование, сколько на природу гражданского общества как таковую.

Учреждения, таким образом, состоят по меньшей мере из четырех компонент, собранных в таблице 1. Совершенно ясно, что некий объем передаваемого знания заключает в себе первая компонента — то есть общественная система управления, а также планирование и менеджмент индивидуальных организаций. На этом микроуровне организации могут частично перестраиваться, разрушаться, создаваться заново, а также улучшаться или ухудшаться ввиду управления методами, которые проистекают из исторического опыта широкого круга стран. Эти знания могут быть переданы в той степени, до которой теория организации или теория общественного администрирования может быть формализована. Я обращаюсь ко 2-й главе, где показываю, насколько возможна формализация этой темы.

Передаваемое знание содержится также во второй и третьей компонентах табл. 1 — общественном планировании системного уровня и, особенно, планировании создания демократических политических систем. Основание между 1776 и 1789 гг. США было, по сути дела, именно такой попыткой создать демократическую политическую систему, основывающуюся как на теоретических критериях построения, так и на общественном опыте других стран. Послевоенное устройство Германии и Японии также стало результатом попыток осуществления обдуманных планов.

Табл. 1. Компоненты успешности создания учреждений. Компонента Дисциплина Передаваемость

Организационное планирование и менеджмент Менеджмент, общественная организация, экономика Высокая Общественное планирование Политическая наука, экономика, юриспруденция Средняя Основа легитимности Политическая наука Между средней и низкой Социальные и культурные факторы Социология, антропология Низкая

Проблема с указанными уровнями не в том, что полезного знания не существует, но скорее в том, что перспективы его фактического применения встречаются не часто. Страны редко совершают изменения основ своей государственности, и когда они это делают, зависимость от избранного ранее пути (на котором остаются в основном из-за чрезмерной сложности замены всей имеющейся структуры государственных учреждений) бывает настолько сильной, что меняет их курс и очень затрудняет проведение реформ (Krasner 1984). Это часто приводит к тому или иному кризису — внешнему, например войне или давлению со стороны иностранных госуарств, или внутреннему — революции или экономическому коллапсу — и, как следствие, возникают политические условия для серьезной общественной реформы.

Четвертая предлагаемая компонента государственности, моральные нормы и культурологические факторы, может быть управляема публичной политикой, но только в очень малой степени. Конечно, культурные факторы, созданные образованием, являются основными и оказывают влияние на все общественные группы. Со временем они меняются. В последние тридцать лет число высококвалифицированных экономистов-технократов в Латинской Америке растет ненормально быстро, например в результате их обучения в Северной Америке и Европе. Они приносят с собой профессиональные знания о прозрачности отчетности и методах ее ведения, которые превышают имеющиеся в их собственных странах. Но время, потребное для глубоких общественных изменений, велико, и за короткий, почти ничтожный период распространения культурные величины способны измениться только на микроуровне — в отдельных организациях, в школах или в деревнях.

Я хочу вернуться от снабжения организаций к требованиям, предъявляемым к ним. Организационное развитие и организационная реформа неосуществимы без такого снабжения. Экономисты рассказывают такой анекдот: идут по улице экономист и студент; студент видит на асфальте перед ними бумажку в 100 долларов и решает подобрать ее, но экономист разъясняет ему, что банкнота не может там лежать, поскольку если бы она там лежала, ее кто-нибудь уже взял бы (Olson 1996). Другими словами, экономисты склонны верить, что если существует побудительный мотив, он автоматически продуцирует поведение. В действительности хорошие экономические организации не всегда порождают спрос на себя. Даже если общество в целом обеспечено успешно функционирующими учреждениями, любая переделка структуры чревата как победами, так и поражениями, что зависит от ее относительной защищенности. В других случаях проблема может быть когнитивной: общество не способно понять относительную эффективность или неэффективность учреждений. Это равносильно тому, как если не обратить внимания на стодолларовую купюру, лежащую на улице.

В области политэкономии самое большое внимание в последние годы уделялось условиям, которые должны порождать внутренний спрос на улучшение деятельности организаций и политики реформ. Основная доля этих исследований проводилась в рамках определения рационального выбора политической науки, при допущениях, подобных некоторым основным принципам рациональных оптимизационных моделей рыночной торговли, а именно предположениям об устойчивой организационной структуре и о произвольном ведении сделок согласно тем или иным организационным правилам. Политические деятели (землевладельцы, трудовые коллективы, чиновники) садятся за стол переговоров, преследуя специфические экономические интересы, которым помогают или вредят какие-то системные соглашения; для того чтобы понимать различные сделки, которые должны помочь старту реформ (например, выплата компенсаций неудачникам), часто применяется теория игр. Например, Норт и Уэйнгаст (North и Weingast 1989) объясняют появление прав собственности в Англии после Великой Революции 1688 г. решением проблемы вероятного обязательства, явившегося результатом случайного действия королевы, решением, которого требовала победившая в революции сторона.