Каждое крупное народное движение возникало именно тогда, когда страна находилась в состоянии войны и социальная жизнь была расшатана. Восстание Болотникова (1606–1607) приходится на Смуту начала XVII века. Разинщина (1670–1671) разразилась в условиях войны на Украине, когда Московское царство вело боевые действия против Польши и Швеции. Булавин взбунтовал казаков (1707–1708) в период Северной войны и преобразований Петра I. Пугачев назвался Петром III и поднял мятеж (1773–1775), когда Россия вела на юге трудную войну с Турцией. Причины этого понятны: внешний кризис вызывал повышение податей, дополнительные наборы в армию, недостаток рабочих рук на полях и, как следствие, нехватку продуктов. Кроме того, война оттягивала вооруженные силы из центра на границы, и когда разражался мятеж, на первых порах его просто нечем бывало подавить. Этим объясняется успешность каждого из названных восстаний на начальном этапе. Как только правительство организовывало переброску армии в места, охваченные волнениями, подавление мятежа становилось делом времени. Однако размеры России, плохие дороги и суровый климат превращали такую переброску в задачу крайне непростую. Порой проходил не один месяц, прежде чем верные войска оказывались там, где надо. Пока помощь добиралась, не только представители благородного сословия, но и священники, множество горожан, купцов и те из крестьян, кто не желал отдавать хлеб и скот, могли быть вырезаны.

Пугачевщина была вторым после Уложенной комиссии горьким уроком для Екатерины. Императрица поняла, что реальная жизнь России очень далека от мира идей, в котором вращались ее друзья-философы. Кроме нововведений, подходивших для любой европейской страны того времени, громадная империя нуждалась в особых, только ей присущих реформах. Необходимо было четко определить права и обязанности сословий, упорядочить взаимоотношения государства с нерусскими народностями и старообрядцами, а кроме того, сделать так, чтобы законы Российской империи действовали на всей ее огромной территории, а не только в Петербурге. Именно на решение этих задач и было направлено внимание Екатерины после подавления крестьянской войны. Наступил второй этап реформ.

Уже в 1775 году было принято «Учреждение для управления губерний»^[1018] и проведена губернская реформа, которая усилила власть государственного аппарата на местах. Она позволила низовой администрации своевременно откликаться на любые нарушения «тишины и спокойствия», не дожидаясь помощи из столицы. В соответствии с «Учреждением» вступило в силу новое административно-территориальное деление, были внесены большие изменения в местное управление. Эта система просуществовала почти столетие.

Реформа разукрупнила губернии: вместо двадцати трех в конце концов было образовано пятьдесят губерний по 300–400 тысяч жителей. Уезды, «чтобы порядочно управляться», насчитывали по 20–30 тысяч ревизских душ. Все вновь образованные губернии и уезды получили единообразное устройство, основанное на строгом разделении административных, финансовых и судебных функций. Во главе губернии стоял назначаемый правительством губернатор со своим заместителем — вице-губернатором. Иногда две или три губернии объединялись под управлением наместника — генерал-губернатора. Органу исполнительной власти (губернскому правлению) подчинялись исполнительные органы уездов — нижние земские суды. Во главе последних стояли капитаны-исправники, избираемые на три года из уездных дворян. Полицейский надзор в городе был вверен особому лицу — городничему, назначаемому правительством^[1019]. Финансовыми делами (казенными доходами, постройками, подрядами и т. д.) ведали казенные палаты (в губернских городах), а также губернские и уездные казначейства. В уездных городах существовала и так называемая Дворянская опека — орган, занимавшийся делами малолетних дворян и дворянских вдов. Для городского населения в такой же роли выступал Сиротский суд. В губернских городах находился и Приказ общественного призрения — специальный орган, который ведал делами просвещения (школами), благотворительности (приютами, богадельнями) и здравоохранения (больницами, аптеками).

Одновременно с губернской реформой была проведена судебная, по которой создавалась сеть местных судов, особых для каждого сословия: для дворян, городского населения и государственных крестьян. Суды имели соответствующие названия: в уездных городах — уездный суд, Городовой магистрат, Нижняя земская расправа; в губернских — Верхний земский суд, Губернский магистрат, Верхняя земская расправа. Высшей инстанцией для всех судов являлись палаты Уголовного и Гражданского суда, находившиеся в губернских городах. Для разрешения трений между представителями разных сословий в каждой губернии специально создавались общесословные Палаты уголовного и гражданского суда. «Общество получило возможность иметь суд на местах», о чем неоднократно просили депутаты в наказах Уложенной комиссии^[1020].

Надзором за соблюдением законности ведали губернские прокуроры и их помощники — стряпчие (уголовные и гражданские). Были прокуроры и при сословных судах в губернских городах, а при уездных судебных учреждениях их заменяли уездные стряпчие. Новая система позволяла разбирать большую часть дел на местах, не загромождая работу высших судебных инстанций малозначительными вопросами.

Современному человеку трудно разобраться в тонкостях местной реформы Екатерины. Между тем императрице удалось совершить настоящее административное чудо: она передала значительную часть правительственных функций на места, поделившись полномочиями с губернскими органами, и таким образом… усилила власть центра. Коллегии перестали задыхаться под грудами бумаг, приходивших с окраин. Местные же учреждения получили право решать дела своих регионов, которые прежде приходилось отправлять в столицу. Перераспределив функции разных частей государственного аппарата и пустив бумажные потоки по новым руслам, Екатерина добилась, чтобы механизм заработал более слаженно^[1021]. Кроме того, на местном уровне ей удалось частично реализовать идею разделения властей: управленческий аппарат, финансы и суд стали действовать независимо друг от друга. Не без злоупотреблений, но аппарат осуществлял свои функции. Введение же внесословных Палат уголовного и гражданского суда впервые демонстрировало практику равенства граждан перед законом.

Это были реальные шаги на пути изменения старого законодательства. Куда более скромные, чем ожидали друзья-философы и чем по молодости хотела сама Екатерина, писавшая некогда: «Свобода — душа всего, без нее все мертво»^[1022]. Закономерно, что в ее реформах «второй волны», как будто отражавших доктрины просвещенного абсолютизма и даже отвечавших просьбам с мест, сторонники передовых политэкономических теорий не видят большого смысла. Ведь проводить в жизнь просветительскую политику правительства могли только чиновники «высокого уровня административно-правовой культуры». А именно их в России не было. Поэтому «создаваемые в ходе реформ местные органы… начинали жить собственной административной жизнью», «в равной мере оторванной и от нужд местного населения, и от требований общегосударственной политики»^[1023]. Так стоило ли браться за оружие?

С точки зрения Екатерины, стоило без малейших сомнений. Именно благодаря проведенной реформе на местах еще только начинали создаваться гражданские сообщества и появлялась региональная элита, «болеющая душой за территорию, на которой живет». Контроль вышестоящих учреждений прививал ей привычку «действовать в пределах закона, с учетом интересов значительных слоев населения»^[1024].