Особое значение для декурионов провинциальных городов имела политика императоров по урегулированию эксплуатации провинций и обузданию своеволия наместников. «Хороший пастух стрижет овец, но не сдирает с них шкуры», — так определял император Тиберий свое отношение к провинциалам[28]. К великому возмущению сенаторов, ссылавшихся на «предков», при которых провинциалы дрожали при упоминании имени даже простого римского гражданина, провинции получили право по истечении полномочий наместника выражать ему одобрение или порицание, что учитывалось императорами, награждавшими или каравшими наместника. Провинциальные города посылали к императору своих представителей с различными, обычно принимавшимися во внимание просьбами и жалобами. Получившие римское гражданство, а таких становилось все больше, получали и все связанные с ним привилегии и возможность сделать карьеру на военной службе или в качестве императорских чиновников. Из семей провинциальных и италийских декурионов выходили многие видные деятели империи, а с середины I в. и ряд императоров. Тесная связь городских собственников с императорским режимом обусловила их приверженность к античной образованности и культуре, многие деятели которой принадлежали именно к этой среде.

Если сословие декурионов и примыкавшие к нему наиболее богатые собственники из свободнорожденных плебеев составляли социальную базу империи, то непосредственными проводниками ее политики были административный аппарат и войско.

Административный аппарат, как уже упоминалось выше, состоял отчасти из императорских рабов и отпущенников, отчасти из свободнорожденных, выходивших из разных сословий. Еще довольно рыхлый при первых императорах, он, постепенно разрастаясь и упорядочиваясь, получил стройную иерархическую структуру, с твердо установленным порядком продвижения по службе и получения чинов и жалованья, соответствующих каждой ступени служебной лестницы. Значительная часть служащих была занята в управлении огромным и все возраставшим императорским имуществом, принадлежавшим лично императорам, а также государственными землями, мастерскими и составлявшими государственную монополию рудниками и каменоломнями. Другая часть работала в различных императорских канцеляриях, в штате наместников провинций, в финансовом ведомстве, занятом сбором разнообразных налогов (деньгами и натурой), в ведомствах по снабжению войска и населения Рима. Немалый штат обслуживал императорский дворец, где открывались наибольшие возможности выдвинуться и сделать карьеру. Нередко какой-нибудь прислуживавший императору раб, сумев войти в доверие, получал вольную и должность в той или иной канцелярии или финансовом управлении провинции. Императоры, отношения которых с сенатом были особенно обостренными, обычно выдвигали на высокие должности своих отпущенников, полагая, что могут им доверять более, чем представителям знати, а сенаторы считали такую практику одним из основных признаков «тиранических» устремлений императора.

Государственные служащие не только осуществляли управление империей, но были активными поборниками официальной идеологии. Рабы и отпущенники императоров, приобретая в Италии и провинциях земли и другое имущество, составляли среди местного населения то ядро, вокруг которого группировались сторонники и льстецы императоров. По их инициативе создавались коллегии императорского культа, воздвигались статуи и сочинялись хвалебные надписи в честь императора и его семьи и т. п. Сами члены административного аппарата, особенно занимавшие высшие должности, также получали свою долю лести от подданных. Им ставили статуи на внесенные горожанами деньги, прославляли их как благодетелей, выбирали патронами городов и коллегий.

Параллельно с управленческим аппаратом возрастали численность войска и его значение в государстве. Наиболее привилегированную его часть составляла личная гвардия императоров — так называемые преторианцы. Их когорты были размещены в Риме и в самом дворце, их начальники, префекты были вторыми после императоров лицами в государстве, а иногда фактически первыми. Из их среды выходили временщики, пользовавшиеся неограниченным влиянием, осуществлявшие всевозможные репрессии против подозрительных лиц. Они же сплошь да рядом, особенно в I в., опираясь на преторианцев, осуществляли дворцовые перевороты, убивая одних и провозглашая других императоров. Преторианцы получали высокое жалованье, они часто становились командирами провинциальных армий.

Провинциальные войска состояли из легионов (каждый по 6000 человек), в которых служили римские граждане, и вспомогательных пеших и конных частей (так называемых когорт и ал), набиравшихся из провинциалов. Прослужив 20 (в легионах) или 25 (во вспомогательных частях) лет, солдат получал почетную отставку, римское гражданство, если был перегрином, земельный надел, освобождение для себя и своей семьи от податей и повинностей и по своему статусу приравнивался к сословию декурионов. В городах ряда провинций отставные солдаты — ветераны — составляли значительный процент городских магистратов и членов городских советов или, если ветеран получал землю в селе, членов сельской верхушки. В городах и селах ветераны играли ту же роль распространителей официальной идеологии и инициаторов верноподданнических демонстраций, что и государственные служащие.

Сама армия также была не только военной, но и крупнейшей политической силой. Если преторианцы осуществляли дворцовые перевороты, то провинциальные войска поднимали восстания против неугодных им правителей, провозглашая своего кандидата, что нередко вело к гражданским войнам между кандидатами на престол, выдвинутыми армиями разных провинций. Сам титул императора, означавший в республиканские времена «верховный главнокомандующий», характеризовал его в первую очередь как главу войск, с которыми он должен был считаться преимущественно перед всеми другими группами населения. Подавляющее большинство императоров, особенно во II и III вв., выходило из среды наиболее популярных в армии командиров: они или назначались наследниками своих предшественников под давлением армии, или завоевывали власть с помощью выдвигавших их легионов.

Солдаты помимо выполнения своих прямых обязанностей строили дороги и города (некоторые из городов вырастали вокруг легионных лагерей), работали в военных мастерских и т. д. Из солдат вербовались и тайные агенты правительства, обязанные следить за тем, что происходит в местах, где собирается простой народ, выведывать, что на уме у посетителей трактиров и мастерских. Подобные функции солдат, их привилегированное положение, которым они нередко злоупотребляли, рассчитывая на безнаказанность, вызывали настороженное отношение к ним гражданского населения, а иногда и прямо враждебное.

Многие современные исследователи считают, что римская армия представляла собой корпорацию деклассированных элементов, руководствовавшихся только соображениями личной выгоды и стремлением побольше награбить за счет внешних врагов или собственных соотечественников. Однако эта точка зрения не оправданна. Римская армия была тесно связана с теми слоями, которые составляли социальную опору империи, и не только потому, что являлась той реальной силой, на которой эта последняя держалась. Как уже отмечалось выше, ветераны пополняли сословие декурионов, становились собственниками имений, возделывавшихся по римскому образцу, носителями социальной и культурной романизации в самых отдаленных частях империи. С другой стороны, члены сословия декурионов, прежде чем занимать выборные должности в своих городах, обычно должны были пройти военную службу в качестве младших и средних командиров во вспомогательных частях и легионах и иногда дослуживались и до высших командных должностей. Многие из них и сами были сыновьями ветеранов. Таким образом, между армией и романизованными собственниками, принадлежавшими или близко примыкавшими к сословию декурионов, шел постоянный обмен людьми, что обусловливало общность идеологии всех этих категорий населения империи, общность их интересов.