Так как сущностью державной власти является всеобщая воля, то не ясно также и то, каким образом можно быть уверенным, что частная воля всегда будет в согласии со всеобщей волей. Скорее следует предположить, что она всегда будет противоположна этой последней; ибо частный интерес всегда стремится к тому, чтобы его предпочитали другим, а общественный интерес стремится к равенству; если б это согласие и было возможно, но не было бы необходимым и ненарушимым, то из него все-таки не могло бы выйти державного права.
Мы исследуем, могут ли, не нарушая общественного соглашения, стоящие во главе народа лица, под каким бы то ни было именем избранные, быть чем-либо иным, а не слугами народа, которым этот последний приказывает следить за исполнением законов; не должны ли эти начальники отдавать ему отчет в своих распоряжениях и не подчинены ли сами они тем законам, наблюдение за которыми на них возложено.
Если народ не может отчуждать своего верховного права, то не может ли он на время вверить его кому-нибудь? Если он не может создать себе повелителя, то нельзя ли ему создать себе представителей? Вопрос этот важен и заслуживает обсуждения.
Если народ не будет иметь ни верховного правителя, ни представителей, то следует рассмотреть, каким образом он может сам себе давать законы. Должен ли он иметь много законов? Часто ли должен изменять их? Легко ли большому народу быть своим собственным законодателем?
Не был ли и римский народ большим народом? Хорошо ли то, что существуют большие народы? Из предыдущих соображений вытекает, что в государстве есть тело, посредствующее между подданными и державною властью, и на это посредствующее тело возложено общественное управление, исполнение законов и поддержание гражданской и политической свободы.
Члены этого тела называются магистратами или королями, т. е. управителями. Целое тело, если иметь в виду людей, его составляющих, обозначается словом государь, а рассматриваемое со стороны действий называется правительством. Рассматривая действие целого тела, действующего относительно себя самого, т. е. отношение целого к целому, или державной власти к государству, мы можем сравнить это отношение с отношением крайних членов непрерывной пропорции, средним членом которой будет правительство. Управитель получает от державной власти приказания, которые передает народу; и, при прочих равных условиях, сила и власть его проявляется в той же степени, как сила и власть граждан, которые, с одной стороны, суть подданные, а с другой — носители державной власти. Как только переменяется какой-нибудь из трех членов, сейчас же нарушается и пропорция. Если державная власть хочет управлять, если государь хочет давать законы, или подданный отказывается повиноваться, правильный ход сейчас же заменяется беспорядком, и разложившееся государство впадает в деспотизм или в анархию.
Предположим, что государство состоит из 10 000 граждан. Державная власть может быть рассматриваема лишь коллективно, как нечто совокупное; но каждое частное лицо имеет, как подданный, индивидуальное и независимое существование. Таким образом, державная власть относится к подданному, как 10000:1, т. е. на долю каждого члена государства приходится лишь 1/10000 верховной власти, хотя подчинен он ей всецело. Предположим теперь, что народ состоит из 100000 особей. Положение подданных не изменяется, и каждый по-прежнему несет на себе все владычество законов, меж тем голос его, сведенный до 1/100000 целого, в десять раз уже меньше оказывает влияния на издание этих законов. Таким образом, подданный по-прежнему остается одним, а геометрическое отношение между ним и державной властью все увеличивается, сообразно с числом граждан. Отсюда вытекает, что с увеличением государства свобода уменьшается.
А чем меньше частные воли сходствуют со всеобщей волей, т. е. нравы с законами, тем большей должна быть сила обуздывающая. С другой стороны, так как обширность государства представляет носителям общенародной власти больше искушений и средств злоупотреблять ею, то, чем больше силы у правительства для обуздания народа, тем больше силы должна иметь, в свою очередь, и державная власть для обуздания правительства.
Из этого двойного соотношения следует, что, представленная в виде непрерывной пропорции, зависимость между державной властью, правителем и народом не есть произвольная идея, но вытекает из самой природы государства. Кроме того, отсюда следует, что если один из крайних членов, именно народ, остается без изменения, то всякий раз, как удвоенное отношение увеличивается или уменьшается, простое отношение тоже, в свою очередь, увеличивается или уменьшается, а для этого необходимо, чтобы средний член изменился во столько же раз. Из этого мы можем вывести заключение, что нет единственной и абсолютной формы правительства, но должно быть столько и различных по природе правительств, сколько есть различных величин для государств.
Если чем многочисленнее парод, тем менее нравы его соответствуют законам, то исследуем, нельзя ли также сказать, по довольно очевидной аналогии, что, чем многочисленнее чиновники, тем слабее правительство.
Чтобы выяснить это правило, мы будем различать в личности каждого магистрата три воли, существенно различных: во-первых, собственную волю индивида, стремящуюся лишь к своей частной выгоде; во-вторых, общую волю магистратов, направленную единственно на пользу государя,— волю, которую можно назвать корпоративной волей и которая бывает всеобщей по отношению к правительству и частной для государства, по отношению к которому правительство есть часть; в-третьих, волю народную, или державную, которая бывает общей как по отношению к государству, взятому в смысле целого, так и по отношению к правительству, которое рассматривается как часть целого. В совершенном законодательстве частная и индивидуальная воля должна не иметь никакого почти значения; корпоративная воля, свойственная правительству, должна быть вполне подчиненной; следовательно, всеобщая и державная воля есть регулятор для всех остальных. По естественному же порядку, наоборот, по мере сосредоточения эти различные воли делаются более активными; всеобщая воля всегда бывает наиболее слабой, корпоративная воля занимает второе место, а воля частная предпочитается всему, так что каждый человек прежде всего бывает самим собою, затем магистратом и потом уже гражданином; градация эта прямо противоположна той, которая требуется для общественного порядка.
Установив это, предположим теперь, что правительство находится в руках одного только человека. Частная воля и корпоративная воля оказываются совершенно соединенными; а следовательно, воля достигает здесь высшей степени интенсивности, какой только может. А так как от этой степени и зависит применение силы, ввиду того что абсолютная сила правительства, будучи всегда тождественной с силою народа, не изменяется, то отсюда следует, что наиболее активным из правительств будет управление одного.
И наоборот, соединим правительство с верховной властью, представим державную власть в лице государя, а граждан сделаем магистратами: в этом случае корпоративная воля, совершенно слившись с всеобщей волей, проявит не больше деятельности, чем эта последняя, а частную волю оставит во всей ее силе. Таким образом, правительство, оставаясь постоянно при одной и той же абсолютной силе, будет в наименьшей степени деятельным.
Правила эти неоспоримы; для подтверждения их служат и другие соображения. Мы видим, например, что магистраты более активны в сфере своей корпорации, чем граждане в своей сфере, и что, следовательно, частная воля там имеет гораздо больше влияния. Ибо на каждого магистрата почти всегда возложена какая-нибудь особая функция в управлении, тогда как каждый гражданин, взятый в отдельности, не несет на себе никакой функции державной власти. Кроме того, чем больше расширяется государство, тем более увеличивается его действительная сила, хотя она увеличивается и не пропорционально его расширению; но если государство остается одинаковым, то, как бы ни умножались магистраты, правительство не приобретает этим большей действительной силы, потому что оно есть носитель силы государства, которую мы предполагаем все время ровною. Таким образом, вследствие этой многочисленности активность правительства уменьшается, а сила его не может увеличиваться.