Впрочем, недостаток хороших дельцов не был самым большим затруднением, с которым приходилось бороться Екатерине. Гораздо труднее было сладить с программой деятельности, продиктованной положением Екатерины и настроением русского общества по вступлении ее на престол. Это была очень сложная и запутанная программа. Екатерина взяла свою власть, а не получила ее. Власть захваченная всегда имеет характер векселя, по которому ждут уплаты, а по настроению русского общества Екатерине предстояло оправдать разнообразные и несогласные ожидания. Новое правительство, созданное общественным движением против прежнего, конечно, должно было действовать наперекор ему. Прежнее правительство вооружило против себя общество пренебрежением к национальным интересам; новое правительство обязывалось действовать в национальном духе. Произвол прежнего правительства вызвал сильное возбуждение во всем обществе, даже в простом народе, и, по словам манифеста 6 июля 1762 г., не оставалось никого, "кто бы в голос с отвагою и без трепета не злословил государя". Роптали на новое иго немецкое, когда прусский посол Гольц правил Россией, а русский император, по словам прусского короля Фридриха II, служил Пруссии как ее министр. Не успели перемереть люди, пережившие бироновщину, и уж опять немцы, когда же этому будет конец? Пора русскую православную веру и русскую народную честь прочно оградить от таких испытаний. Новое правительство должно было разумно-либеральным образом действий рассеять впечатление испытанного самовластия, сдержать развязавшиеся языки и успокоить общество какими-либо гарантиями порядка и приличия. Впереди негодовавшего общества стояла гвардия - привилегированное, самонадеянное и довольно распущенное войско, сделавшее уже несколько государственных переворотов, поставившее несколько правительств, и его принялись облекать "в обряды неудобь носимые", т. е. в прусские мундиры, муштровать по-прусски, обзывали янычарами, унижали перед голштинским сбродом и собирались гнать за границу на войну с Данией за какую-то там Голштинию. Кроме полковых, казарменных интересов, у этой гвардии были еще интересы сословные, деревенские. По своему составу она была тогда еще дворянским войском: в ней служил цвет сословия, ее настроение быстро распространялось по дворянским сельским усадьбам. У дворянства в это время возникали свои заботы. Оно было, наконец, уволено вчистую: законом 18 февраля 1762 г. его служба из государственной повинности превращена была в простое требование гражданского долга. Но с обязательною службой тесно связано было, как следствие с причиной, владение крепостными людьми. Сословие смутно почувствовало приближение кризиса в своем положении и зарождение тревожного вопроса: что же станется с их имениями, державшимися на крепостном труде? Что станут делать они сами, вольные дворяне, без службы? Еще живее почувствовали крестьяне, что с отменою обязательной службы их господ в крепостном праве весы общественной правды наклонились в одну сторону: со времени издания закона 18 февраля усиливаются крестьянские волнения.

Перед этими столь разнообразно взволнованными умами стала Екатерина со своей революционной по происхождению властью и со своими либеральными идеями. Эти умы были уже несколько подготовлены, если не прямо к этим новым идеям, то вообще к новизнам в мышлении, как и в жизни. Подготовка началась с самой половины того века. Во-первых, Семилетняя война дала русским офицерам-дворянам не одни лавры, но и хозяйственные уроки. Участник войны Болотов уверяет в своих записках, что все лучшее служившее тогда в армии российское дворянство, насмотревшись в немецких землях всей тамошней экономии и порядков и получив потом в силу благодетельного манифеста о вольности увольнение от военной службы, "в состоянии было всю свою прежнюю весьма недостаточную деревенскую экономию привести в несравненно лучшее состояние". Притом с того же времени в русском обществе пробуждаются литературные и эстетические вкусы, развивается охота к чтению, к романам, романсам, музыке, к занятиям, питающим чувства, а чувства - предтечи идей. А в крестьянской среде бродили уже и самые идеи: на другой год царствования Екатерины в народе пущен был подложный указ императрицы с обвинением дворянства в том, что оно весьма пренебрегает закон божий и "государственные правы".

Так перед Екатериной встречались, сталкивались и пересекались довольно разносторонние, даже противоположные, течения, интересы и настроения: оскорбленное чувство национального достоинства, "великое роптание на образ правления последних годов", гвардейские притязания, дворянские помыслы о новых поприщах деятельности и страхи за старые права, крестьянские ожидания, наконец, ее собственные идеи и мечты, благоприятные для одних и тревожные для других, но непривычные для всех умов. Екатерине предстояло действовать популярно, либерально и осторожно и в преобразовательном и в охранительном направлении, щадить одни сословные интересы и охранять другие, им враждебные, но самой стоять выше тех и других, ставя впереди всех интересы всенародные, согласно с основным правилом, неоднократно ею высказанным: "Боже избави играть печальную роль вождя партии, - напротив, следует постоянно стараться приобрести расположение всех подданных". Сверх всего этого, необходимо было предупреждать попытки недовольных в гвардии повторить соблазнительное по успеху дело 28 июня во имя другого лица, пресекать "дешперальные и безрассудные coups", как она выражалась. Очевидно, программа Екатерины была довольно сложна и несвободна от противоречий. Она попыталась примирить их по указаниям своего опыта и наблюдения и по соображениям своей гибкой мысли. Находя невозможным ни согласить столь различные задачи, ни пожертвовать одними в пользу других, она разделила их, т. е. каждую задачу проводила в особой сфере правительственной деятельности. Дан был большой ход внешней политике посредством усиленного действия на нее национальных чувств и интересов. Чтобы занять праздное дворянство и определить его новое положение в государстве и обществе, предпринята была широкая реформа областного управления и суда. Наконец, отведена была своя область и новым идеям: на них строилась проектированная система русского законодательства, они проводились как принципы в отдельных узаконениях, вводились в ежедневный оборот мнений как стимулы умов и нравственные регулятивы общежития, были допущены в литературу и даже в школу как образовательное средство и как архитектурное украшение правительственного производства. Но при законодательной, литературной и педагогической пропаганде новых идей Екатерина не трогала исторически сложившихся основ русского государственного строя, предоставляя самим идеям века перерабатывать порядки места. Так распланировалось исполнение программы.