Стороны неоднократно затрагивали в своих документах вопрос о консультациях для урегулирования пограничных вопросов. При этом советская сторона делала акцент на необходимости провести консультации с целью уточнения пограничной линии на отдельных ее участках. Китайская же сторона повторяла, что советские пограничники нарушают «существующее положение» на границе, препятствуя китайским гражданам вести хозяйственную деятельность на своей территории. Одновременно китайские представители заявляли, что между нашими странами должны быть проведены переговоры по всей границе.
Советская сторона указывала, что под видом сохранения «существующего положения» китайская сторона фактически хотела бы добиться признания за китайскими гражданами права нарушения линии границы там, где до 1960 г. не возникало инцидентов[61].
А в 1962–1963 гг. китайские власти стали осуществлять продуманную систему постоянных грубых нарушений советской границы. В 1963 г. было более четырех тысяч нарушений. В них участвовало свыше ста тысяч гражданских лиц и военнослужащих КНР[62].
Эти нарушения весьма походили на провокационные действия японо-маньчжурской военщины в 30-х гг. и происходили преимущественно на тех же участках, где граница нарушалась японо-маньчжурами. Именно такие места восточной части границы, наряду с другими на западной, были отнесены китайской стороной к «спорным». Навязывание ситуации «существующего положения» на границе, выдвижение явочным порядком претензий должно было вести к перерастанию отдельных споров в «проблему границ и территорий».
Определение «существующего положения» на границе было изложено в ноте МИД КНР от 23 августа 1963 г. Оно сводилось к требованию не препятствовать переходу линии границы китайскими патрулями в любом месте на участках, которые КНР посчитает спорными. Предлагалось принять решение о переносе китайской охраны границы в тыл советской охраны — на проектируемую китайской стороной линию изменения границы. Советская сторона, естественно, не могла принять это предложение, на что, вероятно, китайская сторона и рассчитывала.
В октябре 1963 г. советская сторона, идя навстречу хозяйственным интересам китайских жителей, выразила готовность разрешать им, при соблюдении необходимых условий, выход на советские острова, а также лов рыбы в некоторых районах пограничных рек Амур и Уссури до середины этих рек.
В ноябре-декабре 1963 г. стороны условились провести консультации по пограничным вопросам. Консультации начались в феврале 1964 г. в Пекине и велись на уровне представителей в ранге заместителей министров. С советской стороны консультации вел командующий пограничными войсками СССР генерал-полковник Павел Иванович Зырянов (китайской стороне было заявлено, что он имеет ранг заместителя министра). Это, в частности, объяснялось тем, что советская сторона усматривала основной смысл консультаций в уточнении прохождения линии границы на отдельных ее участках, поэтому и было целесообразно поручить дело специалисту-пограничнику. Заместителем главы советской делегации был назначен советник-посланник посольства СССР в КНР И. С. Щербаков.
Китайскую делегацию возглавлял заместитель министра иностранных дел КНР Цзэн Юнцюань. Его заместителем был заведующий отделом МИД КНР Юй Чжань.
В директивах, утвержденных правительством СССР, указывалось, что основной задачей советских представителей является уточнение прохождения пограничной линии между СССР и КНР на отдельных ее участках и устранение неясностей в ее прохождении, которые приводят или могут привести в дальнейшем к возникновению между СССР и КНР каких-либо недоразумений. Советские представители должны стремиться к решению вопросов, поставленных на консультациях, в духе укрепления советско-китайской дружбы и сотрудничества.
Делегации предписывалось исходить из того, чтобы при уточнении прохождения границы в основу были положены договоры и соглашения о границе, заключенные в прошлом между Россией и Китаем, а также исторически сложившаяся на основе договоров и соглашений линия границы, фактически охраняемая в настоящее время. Делегации предписывалось обмениваться мнениями с китайской стороной по участкам советско-китайской границы, которые могут стать предметом уточнения, и при этом руководствоваться утвержденными в официальном приложении к директивам позициям и по отдельным участкам.
Пограничную линию на судоходных реках предписывалось устанавливать по середине главного фарватера, а на несудоходных — по середине реки или ее главного рукава, а в горных районах — по главным и основным хребтам.
Если же с китайской стороны будут выдвигаться более широкие территориальные претензии и будут предприниматься попытки оспаривать существующие российско-китайские договоры о границе как неравноправные, то такие претензии делегации предписывалось отклонять, показывая их явную несостоятельность[63].
В ходе консультаций с самого начала проявились различия в понимании представителями сторон стоявших перед ними задач. Если советские представители видели задачу в том, чтобы уточнить прохождение линии границы на отдельных участках, где у сторон имеется разное его понимание, то китайские представители заявляли, что задачей консультаций является вопрос о советско-китайской границе вообще, т. е. проблема границы между двумя странами в целом.
Китайский представитель выступил с утверждениями о том, что договоры, определяющие границу между двумя странами, являются «неравноправными», что граница сложилась в результате «захватов» царской Россией ряда территорий, принадлежащих Китаю. Был также развит тезис о том, что советская Россия в первые годы своего существования, отказываясь от всех договоров, заключенных в прошлом царской Россией и Китаем, тем самым якобы признала «неравноправный» характер договоров о границе между двумя странами. Заявив затем, что КНР, руководствуясь принципами интернационализма, все же согласна исходить при определении границы из этих договоров, китайские представители потребовали, чтобы был признан и зафиксирован их «неравноправный» характер.
Само собой разумеется, советские представители не могли согласиться с подобной позицией. Ясно, что пойти на такую «фиксацию» означало бы признать за китайской стороной право выступать в будущем за пересмотр границы, т. е. признать существование территориальной проблемы между Россией и Китаем проблемы, которой в действительности не было[64].
Постановка китайскими представителями вопроса о «неравноправных» договорах и нежелание переходить к обсуждению вопросов уточнения прохождения линии границы вызвали в течение двух-трех месяцев безрезультатную полемику. Лишь после того, как во второй половине апреля стороны обменялись топографическими картами с обозначением линии границы, а также после создания в конце мая 1964 г. рабочей группы стороны смогли приступить к обсуждению существа дела — прохождения линии границы. В результате изучения китайских карт и сопоставления их с советскими было установлено, что имеются расхождения на 22 участках, из которых 17 расположены на западной части советско-китайской границы (ныне эта часть целиком приходится на казахско-китайскую, киргизско-китайскую и таджикско-китайскую границы), а пять участков — на восточной части границы. Кроме того, на западной части границы крупнейшее расхождение было выявлено по памирскому участку.
Эти участки примерно совпали с теми, которые указала в своей записке межведомственная комиссия МИД, КГБ и МО СССР в 1960 г. На китайских картах были обозначены еще три участка, которые в записке межведомственной комиссии не фигурировали, в том числе довольно крупный участок в районе перевала Бедель (Киргизия).
В итоге рассмотрения топографических карт в Москве был сделан вывод, что имеется возможность провести переговоры не по отдельным участкам, а по всей границе, так как на большей части ее протяжения пограничная линия на картах обеих сторон существенных различий не имела. В связи с этим делегации были даны дополнительные указания, в которых предусматривалось рассмотрение не только отдельных участков, но и границы в целом, имея в виду подтвердить линию прохождения границы на участках, где стороны понимают ее одинаково, и обсудить вопросы об уточнении линии границы там, где имеются различия в понимании ее прохождения[65].