Более десяти лет старинная дума привыкала к новому положению управлять во время отсутствия царя, привыкала к самостоятельной деятельности и к необходимо связанной с такою деятельностию ответственности, ответственности пред царем, о котором знала, что не пропустит никакого упущения, не посмотрит ни на что сквозь пальцы. Между тем новые слова для выражения новых отношений незаметно входят в употребление. Высшее правительственное собрание называется уже конзилиею и члены его — министрами. В 1711 году эта конзилия министров получила новое название и более определенное значение и устройство: учрежден Правительствующий Сенат, которому каждый обязан был послушанием, как самому царю, и в то же время явилась новая форма присяги государю и государству.

Правый суд, наказание несправедливых судей и ябедников, соблюдение строгой бережливости в расходах, умножение доходов, снабжение войска людьми, усиление торговли — вот первые обязанности Сената, предписанные ему учредителем.

Дела решались единогласно, каждый указ должны подписывать все члены собственноручно; если один откажется подписать, то приговор остальных недействителен, но не соглашающийся сенатор должен изложить причины своего несогласия на письме.

За два года перед тем Россия была разделена на 8 больших губерний, подразделявшихся на области, которыми управляли по-прежнему воеводы. Теперь губернаторы стали подчинены Сенату, в канцелярии которого безотлучно находились комиссары из каждой губернии для приема указов и подачи ответов на вопросы по делам, касавшимся их губерний. Считались нужными эти живые посредники, живые и скорые ответчики на запросы правительствующего, ибо губернаторы по непривычке к своему положению, к разнообразию дел в обширных областях, при недостатке способных, знающих, привычных и благонамеренных людей отличались медлительностью в своих распоряжениях и ответах. Но делать нечего, надобно было и губернаторам проходить свою тяжелую школу, приучаться к быстроте движения, потому что царь не выносил медленности, она его приводила в печаль, а печалить Петра было нельзя без опасных последствий. Так, в начале 1711 года Петр писал Меншикову: «Доныне Бог ведает, в какой печали пребываю, ибо губернаторы зело раку последуют в происхождении своих дел, которым последний срок в четверг на первой неделе (поста), а потом буду не словом, но руками с оными поступать».

Но признак великого человека — приготовленность к удаче и неудаче; неудача ожидается как естественное следствие новости дела, непривычки к нему, человек должен знать, что в деле человеческом нет совершенства, должны непременно обнаружиться темные, нежеланные стороны. Видя эти неудачи, несовершенства, темные стороны нового дела, люди обыкновенные тревожатся, теряют веру в пользу нового дела, кричат, зачем оно, прежде лучше было или по крайней мере оно рановременно, надобно было подождать, пока народ, общество будут к нему готовы, — и вот стремление если не уничтожить новое дело, то хотя изменить, ограничить его. Но великий человек, сознавши необходимость известного дела, не тревожится первою неудачею, несовершенствами; он может печалиться, оскорбляться неприготовленностию людей, особенно если это нравственная не приготовленность, но не придет в отчаяние, не бросит дела, а усилит только внимание к нему, уход за ним. Мы не приходим в отчаяние от того, что новорожденный ребенок является таким слабым существом, не может ходить, а спокойно ждем. когда он окрепнет и станет ходить, и тут не приходим в отчаяние, что он еще плохо держится на ногах, часто падает. Мы смотрим спокойно на эти явления, ибо привыкли смотреть на них как на естественные и необходимые; но не все способны привыкнуть к признанию общих законов в явлениях, не все привыкли в каждом новом деле видеть новорожденного ребенка, которому надобно окрепнуть, а для этого нужен старательный уход, устранение всех вредных влияний. Новые дела, а их было много при Петре, приносили ему, особенно вначале, много огорчений тем, что шли не так, как бы хотелось, но огорчение не переходило в отчаяние, и после неудач в делах внутренних преобразователь являлся так же велик, как после неудачи первого Азовского похода, как после нарвского поражения.

Мы видели, что одним из первых внутренних преобразований его было высвобождение городского промышленного народонаселения от власти воевод, самоуправление промышленного сословия. Дело было новое и пошло неудачно. И здесь, как во всех неудачах коллегиального управления при Петре, бьыа поверка древней Руси и поверка мнениям о древней Руси. Если б в древней, допетровской Руси был силен так называемый общинный быт, была сильна привычка к общему действию, к соединению сил, привычка отзываться на общее дело и делать его усердно, уменье видеть в общем интересе охрану интереса частного, привычка сильных для сохранения своей силы, нравственного и политического влияния сторониться с своим интересом пред интересом слабых поодиночке, но сильных опять тою же привычкою к соединению, — если бы все эти привычки были сильны в древней Руси, то, когда Петр, отстраняя существовавшие до него препятствия, призывал русских людей к общему действию, они должны были бы явиться с великою охотою и дело пошло бы чрезвычайно успешно с самого начала. Но если мы видим явление обратное, то естественно и необходимо должны прийти к заключению, что привычка к общему делу была очень слаба в древней Руси, и в деятельности великого человека, великого государя, который в своих учреждениях завел школы для общего дела, мы должны видеть благодетельный почин народного воспитания.

Мы видели, что на выборных для городского самостоятельного управления, или так называемых бурмистров, возложен был сбор казенных доходов и поверка их, и вот оказались сильные беспорядки при этой поверке и казнокрадство в обширных размерах. Обнаружился и другой признак крайней слабости в деле самоуправления: неуменье соединенными силами слабых сдерживать сильных, которые стремятся к господству, к удовлетворению своим личным выгодам на счет слабых, порозненных и потому не могущих выставить никакого сопротивления.

Такое положение есть самое опасное для общества или учреждения, которому дано самоуправление; освобожденное от тяжести внешней власти, получивши свободу управляться само собою, выбирать из своей среды людей, которые должны заведовать его делами, общество или учреждение выбрало себе господ, которые стремятся употребить во зло свое значение и могут делать это тем безнаказаннее, тем благовиднее, что они, выборные представители свободного общества или учреждения, действуют во имя его. Рождается вопль: это же выиграно? Прежде не было так тяжело, прежде было лучше, надобно возвратиться к прежнему или по крайней мере переделать, изменить новое сообразнее существующим средствам; ясно, что люди не способны к новому делу, нет людей, надобно их приготовить, воспитать. Так вопят люди, не знающие, что известная деятельность и есть необходимое приготовление, воспитание. Но эти вопли способны сильно смутить, ввести в искушение преобразователя. Петр выдержал искушение. Его сильно печалил неудачный ход новых дел; человека с орлиным полетом сильно оскорбляли и раздражали люди, которые, по его выражению, подобилисъ раку в своем движении, но он не потерял веры в свое дело и в свой народ, остался верен мысли о необходимости деятельной школы, которую должен был проходить народ и в которой должен был учиться неудачами, остался верен мысли, что каждое учреждение должно иметь свою Нарву, чтоб иметь Полтаву; остался непоколебим в проведении всюду коллегиального устройства как устройства, имевшего воспитательное значение для народа.

В этой вере в дело и народ преобразователя поддерживал тот живой сильный отклик, который послышался отовсюду, когда вождь кликнул клич по дружину, по смелых, неутомимых работников. Не все были люди, которые вначале раку подобились в новом деле; поднялись и молодые орлята, которые, сгорая нетерпением, стали торопить дело, забегали вперед, требовали мер решительных и крутых, революционных, как мы теперь называем. Сильное движение преобразовательной эпохи, новые предметы и учреждения, расширение сферы, противоположность толков — все это должно было поднять людей живых и способных в разных слоях общества, в самом низшем, возбудить в них надежду на более широкую деятельность.