Однако в основном способность ВДВ к диверсионным и другим специальным действиям в тылу противника осталась невостребованной. Основными формами специальных действий ВДВ были специальные акции и диверсионные удары тактического значения.

Суровая зима 194¼2 года была исключительно трудной для партизанских формирований. Созданные в начале войны партизанские роты, батальоны, полки и дивизии оказались не приспособлены к гибким и маневренным действиям небольшими группами. Наиболее типичной организационной единицей стал партизанский отряд. Закончились запасы боеприпасов, которые были собраны на полях сражений. Большинство отрядов и групп не имели связи с Большой землей. Практически отсутствовали специалисты минно-подрывного дела, не было самих минно-взрывных средств. Партизанские командиры еще не получили опыта организации партизанских действий, и часто ввязывалась в невыгодные для них открытые боевые действия с частями и подразделениями противника.

Вместе с тем провал молниеносной войны, огромные потери автотранспорта, растянувшиеся коммуникации, недостаток горючего и другие провалы в тыловом и техническом обеспечении войск к началу зимы 1941 года поставили немецкую армию на грань катастрофы. Некоторым высшим военным чинам вермахта ситуация представлялась настолько безнадежной, что 24 ноября начальник Управления вооружений и командующий армией резерва генерал-полковник Фромм в разговоре с начальником Генерального штаба генерал-полковником Гальдером высказывает мысль о необходимости заключить перемирие с Советским Союзом. Со второй половины января 1942 года в результате принятых гитлеровским руководством экстренных мер железнодорожный транспорт Германии обеспечивал переброску на Восток по 300 эшелонов ежедневно. В пересчете на месяц это составляло около 9 тысяч эшелонов. Если принять за основу данные советской военной энциклопедии, что в первый год войны партизаны совершали в среднем ежемесячно 40 крушений, а во второй половине 1942 года их число возросло до 300, это составит соответственно только 0,44 % и 3,3 %. Однако цифры, выведенные немецкими исследователями этого вопроса на основании официальных отчетов железнодорожных дирекций на оккупированных территориях, уменьшают даже эти показатели. Изучение работ немецкого исследователя Ганса Поттгиссера, а также бывшего полковника вермахта, начальника транспортной службы группы армий «Центр» Германа Теске показывает, что зимой 1941–42 гг. наиболее уязвимое место немецкой военной машины — коммуникации и снабжение войск осталось без значительного влияния партизан. Именно отсутствие в тылу немецких войск зимой 1941–42 гг. широкомасштабных диверсионных действий подобных действиям армейских партизанских отрядов в Отечественную войну 1812 года спасло вермахт от судьбы армии Наполеона.

Таким образом, организационная неразбериха, устаревшее понимание цели и задач партизанских действий в тылу противника, отсутствие специальных минно-взрывных средств, неправильный выбор способов действий партизанских отрядов, их нацеливание на разгром противника в открытом вооруженном столкновении привели к тому, что в первом периоде основной формой действий партизан в тылу противника был открытый бой с боевыми и тыловыми частями и подразделениями, немецкими гарнизонами и комендатурами.

Резко негативное отношение высшего военно-политического руководства страны к судьбе военнослужащих, попавших в плен, нежелание принять эффективные меры к их освобождению позволили немецкому командованию содержать в лагерях на оккупированной советской территории многие сотни тысяч солдат, офицеров и генералов Красной Армии. Задача освобождения своих военнопленных в нарушение традиций русской армии вообще не рассматривалась как задача вооруженных сил.

Действиями партизанских отрядов и диверсионных групп, по-прежнему, руководили республиканские и областные комитеты партии, политуправления, разведуправления и особые отделы фронтов. Начальник политуправления Юго-Западного фронта в записке, направленной в Главное политуправление РККА в апреле 1942 года отмечал: «…работой среди частей Красной Армии и партизанских отрядов, действующих в тылу противника, в настоящее время занимаются несколько самостоятельных органов и организаций. Так, например, ЦК КП(б) Украины, разведотдел Юго-Западного фронта, НКВД, партизанский отдел политуправления Юго-Западного фронта. Единого центра по руководству указанной работой не имеется». Централизация руководства стала жгучей необходимостью. И через 11 месяцев после вторжения немецких войск Постановлением ГКО от 30 мая 1942 года при Ставке ВГК был образован Центральный штаб партизанского движения (ЦШПД) в качестве специального военно-боевого органа ВКП(б) по руководству и координации боевой деятельности партизан.

Постановлением были также образованы некоторые республиканские и областные штабы партизанского движения.

Появление ЦШПД сделало возможным планирование партизанских действий, осуществление взаимодействия на оперативном уровне с республиканскими и областными штабами партизанского движения и фронтами, организовать целенаправленную работу по установлению связи с партизанскими формированиями, вырабатывать и доводить до партизанских командиров рекомендации по тактике действий, подсказывать наиболее эффективные способы и приемы ведения диверсионной работы, снабжать партизан оружием, боеприпасами, медикаментами, готовить кадры, осуществлять взаимодействие партизанских формирований с советскими войсками. Наличие в составе ЦШПД оперативного управления позволяло организовать подготовку и осуществление боевого применения партизанских формирований в оперативном масштабе, полнее и теснее координировать деятельность республиканских и областных штабов партизанского движения.

В конце августа — начале сентября 1942 года было проведено совещание руководящих работников Наркомата обороны и ЦШПД с представителями подпольных партийных органов, командирами и комиссарами крупных партизанских формирований. Итоги совещания и важнейшие направления борьбы в тылу врага были сформулированы в приказе Наркома обороны И.В. Сталина от 5 сентября 1942 года «О задачах партизанского движения». Приказ в корне менял предвоенные взгляды на роль, место и формы партизанской войны. Уже сам факт, что задачи партизанского движения определялись не партийным документом, а приказом наркома обороны, говорил о том, что партизанские действия вновь рассматривались как один из видов боевых действий вооруженных сил в тылу противника, которому отводилась стратегическая роль в вооруженной борьбе. В нем утверждалось, что разгром германских армий может быть осуществлен только одновременными боевыми действиями на фронте и мощными непрерывными ударами партизанских отрядов по врагу с тыла. Приказ нацеливал партизанские отряды прежде всего на нарушение работы железнодорожного транспорта противника с использованием диверсионных способов и приемов борьбы, ведение непрерывной разведывательной работы в интересах Красной Армии.

6 сентября 1942 года была учреждена должность Главнокомандующего партизанским движением, на которую был назначен член Политбюро ЦК ВКП(б) Маршал Советского Союза К.Е. Ворошилов. Им было внесено предложение о создании в тылу немецких войск регулярной партизанской армии. Организация, подготовка и ведение партизанских действий по замыслу маршала должны были стать составной частью военных действий РККА в оперативном и стратегическом масштабе. Однако уже 11 ноября пост Главнокомандующего был упразднен, а ЦШПД в качестве военно-оперативного органа партии подчинен непосредственно Ставке ВГК. 7 марта 1943 года Постановлением ГКО ЦШПД был расформирован, но в мае того же года вновь восстановлен. По мнению П.К. Пономаренко подобная непоследовательность по отношению к высшему органу управления партизанским движением была связана с сильным влиянием на некоторых членов ГКО тогдашнего руководства НКВД в лице Л.П. Берии, который всячески противился руководству партизанским движением каким-либо органом управления вне его ведомства. Тем не менее, центральный орган руководства вооруженной борьбой в тылу противника при Ставке ВГК был создан, что стало важным фактором, влиявшим на размах и организованность партизанского движения, появление и развитие всех форм партизанских действий в тактическом, оперативном и стратегическом масштабе.