Тем не менее на промышленность и торговлю Петр Великий смотрел только как на некоторую службу государству.
Первая ревизия 1719 года не делала различия между холопами, полусвободными кабальными и крестьянами. Таким образом, независимо от намерений Преобразователя, крепостничество усилилось пространственно. Процесс закрепощения окончился установлением новой податной единицы: ревизской души. Подворная подать заменилась поголовной, или подушной. Податью облагалось не хозяйство, даже не доходность труда, а сама личность; положение холопа улучшилось, но крестьянство теряло, потому что собирали с него подати и отвечали за него пред правительством не выборные начальства, а частные собственники; таким образом, создалась полная личная зависимость крестьянина от землевладельца. Государство более не признавало вольных, гулящих людей. Указом 1722 года велено было всех гулящих писать в солдаты, негодные же для службы должны сыскать себе определенное занятие, иначе им грозили галерные и другие работы.
Дворянство, то есть разных “чинов” служилых людей Московского государства, законодательство Петра окончательно обособило в “корпус” дворянства, – сословие, пока еще с чужим именем “шляхетства”. Русское дворянство обречено было всю жизнь служить государству; правительство часто призывало дворян в столицу на смотр с детьми и сродниками; непослушным царскому указу грозило отобранием имений.
Основы дворянского землевладения подверглись существенным изменениям: владелец обязан был передать свое недвижимое имущество одному из своих прямых наследников, а других наделить движимостью, ибо от раздела дворянской земельной собственности “великий есть вред как интересам государственным, так подданным, и самым фамилиям падение”. Но майоратство не привилось на русской почве.
Табель о рангах – 24 января 1722 года – во-первых, устраняла, в принципе, замещение тех или других должностей по знатности рода и, во-вторых, открыла доступ к дворянству другим сословиям. Государственная служба разделялась на военную, статскую и придворную, и каждая разделялась на 14 степеней, или классов. Для рангов полагался убор и прочие знаки отличий: “понеже знатность и достоинство какой особы часто умаляется, когда убор и прочий поступок чем не сходствует”. Уничтожая преимущество рождения, табель о рангах вносила в жизнь новое зло: низкопоклонство, пролазничество, чванство чинами и т.д. Дворянам заведены особые списки; таким образом положено начало родословным книгам и герольдии. За высшие заслуги жалуются иностранные титулы, герб и некоторые особые права и преимущества. Всеми этими мероприятиями Петр Великий не предполагал создать класс людей, превращающих государственную службу в доходную профессию и отождествляющих себя с правительством, свои личные выгоды и интересы корпорации с пользой и интересами государства. Преобразователь не щадил чиновничество, не замедлившее воспользоваться своим привилегированным положением в ущерб казне и во вред народу. 24 декабря 1713 года лицам всех званий, и великих, и малых, запрещается брать посулы и пользоваться казенными доходами, под предлогом торга, подряда и т. п.; за нарушение закона виновный “жестоко на теле наказан, шельмован, всего имения лишен, и из числа добрых людей извержен, и смертью казнен будет”. Сами обыватели обязаны отличать таких преступников, “не выкручиваясь тем, что страха ради сильных лиц, или что его служитель”. Не ограничиваясь указами, правительство преследовало взятки и казнокрадство особыми печатными объявлениями, которые оповещались народу чтением в церквах. 31 декабря 1719 года дана инструкция фискалам “присматривать, чтобы служащие исполняли свои должности не во вред царя и без отягочения подданным”. Однако – говорится в приказе – “по одному разглашению и без основания верного и доброго служителя Его Величество в чести, животе и имении по своему произволению не повреждать”. Тем не менее, уже в июне 1720 года Нестеров докладывал царю, что поступило множество жалоб на губернаторов, вице-губернаторов и других чиновников. Народ со своей стороны роптал, что его вконец разорили на правежах и измучили разные областные власти.
Государю очень не по сердцу были кляузы фискалов и развившаяся в народе страсть к доносам; но другого контроля над действиями администрации Преобразователь пока не мог домыслить. Тем с большей жестокостью преследует он крупных взяточников. Так, князь Гагарин, сибирский губернатор, по приказанию царя был повешен. Архангельский вице-губернатор Курбатов умер под следствием, не дождавшись суда. Петербургский вице-губернатор Корсаков публично наказан кнутом; сенаторам князьям Волынскому и Опухтину жгли языки каленым железом; доход с имений Меншикова шел на погашение казенных растрат; сам обер-фискал Нестеров был мучительно казнен; многие знатнейшие сановники лишены имущества, наказаны кнутом и сосланы.
Царь сознавал необходимость в новом кодексе законов. 8 августа 1720 года приказано учредить комиссию для составления русского уложения по лифляндским, эстляндским, а более по шведским законам.
Одновременно с городским самоуправлением вводилось коллегиальное устройство в дела и порядки церкви. Петр принимал непосредственное участие в составлении духовного регламента. В нем сказалась глубокая ненависть к старине и рационализм, свойственный умственному складу государя. Регламент вооружается против множества предрассудков, злоупотребления верой в чудотворные иконы и т. д. и указывает на необходимость образования: “всеконечная нужда иметь некоторые краткие и простым человекам вразумительные и ясные книжицы, в которых заключается все, что к народному наставлению довольно есть, и тыя книжицы прочитать по частям в недельные и праздничные дни в церкви пред народом”. Епископы обязаны учреждать школы для первоначального обучения священнических детей; библиотеки при школах должны быть открыты во все дни и часы; предполагалось завести семинарии и академии и пр. Затем следуют постановления о духовных проповедниках, раскольниках, постройке церквей, духовной цензуре, коллегиальном управлении, суде и т. д. Указом 14 февраля 1721 года упразднялся монастырский приказ и архиерейские имения переходили в ведомство синода.
Петровское правительство призывало к труду и службе государству все сословия, без различия сана и происхождения. Северная война потребовала ужасных издержек; население было отягощено рекрутскими наборами, налогами и натуральными повинностями. В январе 1724 года издан именной указ Священному синоду: “Надлежит искать способы, каким бы образом иной путь пред Богом угодный и пред людьми непостыдный и неблазненный был~ Понеже большая часть монахов тунеядцы есть~ а где и сами трудятся, то только одну долю от трех против поселян работают”.
Главное внимание Петра Великого в продолжение всего царствования обращено на организацию сухопутного войска и создание военного флота. Им установлены постоянные рекрутские наборы и создана регулярная армия. Военные люди стали принадлежать исключительно своей службе и не допускались к занятию другими делами. Им выдавалось определенное жалованье и казенный провиант. Кодекс военных законоположений составлен еще до открытия военной коллегии; он определял не только права и обязанности подчиненных и начальства, но и военное судопроизводство и устройство армии. Адмиралтейская коллегия устанавливала единство в управлении флотом и всеми морскими делами. В конце царствования Петра Великого регулярное войско достигало 180 тысяч человек. Оно было вооружено и обмундировано по западноевропейским образцам, прекрасно дисциплинировано и испытано в боях. Издержки на содержание флота быстро возрастали. В 1721 году расход на морское дело, включая сюда и заводы, приписанные к морскому ведомству, простирался до 1150 тысяч рублей, что составляло более одной пятой общего военного бюджета. Русский флот состоял из 48 линейных кораблей и до 800 мелких судов при экипаже в 28 тысяч человек. Для флота и армии Петр не жалел ни средств, ни людей. В своем указе и регламентах он часто объясняет, что от военного могущества зависят крепость государства, благосостояние народа и успехи во внешней политике.