Координацию высшего и более общего порядка в системе управления здравоохранением осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Они обеспечивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в сфере здравоохранения, её законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления. Например, Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2007 г. № 286 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год.[141]

Постановлениями Правительства РФ создаются некоторые объекты системы здравоохранения. К компетенции Правительства РФ отнесено: установление правил лицензирования деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих ОМС; утверждение порядка признания граждан инвалидами; государственное регулирование цен на лекарственные средства; определение порядка разработки, утверждения и введения государственных социальных стандартов; ряд других функций и полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов управления России и субъектов Российской Федерации по вопросам государственной организации системы, структуры и содержания здравоохранения. Аналогичную координацию в сфере здравоохранения осуществляют и исполнительные органы в субъектах Российской Федерации (правительства, администрации и т. д.).

б) Регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления). Регулирование – использование способов и методов управления в процессе организации системы управления здравоохранением и её функционирования. Это установление общеобязательных требований и процедур для объектов – учреждений здравоохранения (государственные социальные стандарты, требования к процедуре лицензирования, государственной аттестации и т. д.) с целью обеспечения порядка управления в области здравоохранения, безопасности, равенства участников здравоохранительных отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан. Регулирование применяется при нарушениях в системе установленных связей между субъектом и объектом. Регулирование может быть различным, оно зависит от специфики управляемого объекта (городская, районная, областная больницы; больница восстановительного лечения; кардиологический диспансер; центральная районная поликлиника; центр восстановительной терапии для воинов-интернационалистов; станции переливания крови и центры крови; центр планирования семьи и репродукции; санаторные оздоровительные лагеря круглогодичного действия; и мн. др.).

Следует отметить, что значение государственного регулирования в последние годы заметно возросло как в теории,[142] так и в законодательстве.[143] Под этим термином понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования в сфере здравоохранения достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действий посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулирование задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

3. Контроль. Суть контроля состоит в систематической подаче подконтрольными учреждениями здравоохранения (объектами управления) сведений о своей деятельности субъекту (органу управления здравоохранением), где эти сведения обрабатываются. На основе этих сведений субъекты получают возможность провести качественный и количественный контроль функционирования объектов с дальнейшей целью устранения недостатков в системе, а равно для ее совершенствования. Контроль может быть предварительным, направляющим, фильтрирующим и последующим. Контроль подразумевает выполнение четырех этапов: установление желаемого результата исполнения; изучение фактических результатов; оценка и сравнение полученных результатов с запланированными; выработка корректирующих воздействий. В зависимости от субъекта управления выделяют административный и общественный контроль. Результаты контроля являются предпосылкой для аналитических выводов о состоянии дела, о деятельности объектов управления. Результатом анализа становится умозаключение, в соответствии с которым принимается управленческое решение. Оно порождает новый цикл управленческого процесса.

В зависимости от особенностей объекта, наряду с функциями управления объектом в целом, выделяются функции отдельных звеньев управления, в том числе: техническая функция – управление производственной деятельностью (лечебно-профилактический процесс в ЛПУ); коммерческая; административная; финансовая; страховая; учетная.[144]

Органы управления здравоохранением реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности.

Формы государственного управления представляют собой внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности.[145] Формы и методы управления сложной системой здравоохранения в целом и на отдельных территориях определяются рядом факторов: социальные факторы (социальная направленность решений и действий федеральных, региональных и муниципальных органов власти); уровень социально – экономического развития страны в целом и отдельных регионов; реализация принципов социальной справедливости и доступность для всех членов общества достижений науки и практики в области охраны здоровья населения; уровень научного обеспечения проблем охраны здоровья населения; адаптация международного опыта в области медико – социального обеспечения населения РФ в целом и в различных регионах.[146]

Формы управления здравоохранением можно классифицировать на правовые и неправовые. Выбор формы управленческих действий органами управления и должностными лицами в каждом конкретном случае подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа, назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта.[147] Особенность правовых форм управления здравоохранением состоит в юридических последствиях для субъектов отношений в области здравоохранения. Основными формами такого типа являются правотворческая и правоприменительная деятельность. По общему правилу функции нормотворчества в настоящее время исполняет Министерство здравоохранения и социального развития РФ (например, Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 октября 2005 № 645 «Об утверждении Типового положения о территориальных органах Федерального медико-биологического агентства»[148]).

К неправовым формам управления относятся информативно-организационные (совещания, заседания) и материально-технические (использование технических средств и аналитических материалов в процессе управления здравоохранением и др.)

Методы государственного управления – средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей,[149] а также возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты, подчиненных лиц. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности.[150] Среди всего многообразия методов управления (методы психологического, экономического воздействия, убеждение, принуждение, стимулирования и др.) для отрасли здравоохранения особое значение имеет административный метод, связанный с организационно-властным воздействием, формами проявления которого являются директива, приказ, указание управляющего субъекта руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, производство дорогостоящего высокотехнологичного медицинского оборудования). Немаловажную роль в управленческом процессе управления здравоохранением играют идеологические методы, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия (например, на пачках сигарет от имени государства – Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья)