Перед системой управления здравоохранением в России стоит ряд проблем, основными из которых являются:

– социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых ресурсов;

– неполнота и несовершенство нормативно-правовой базы в области здравоохранения;

– систематическое неисполнение норм здравоохранительного законодательства.

Решение данных проблем видится в следующем:

Во-первых, управленческая деятельность должна быть прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными реалиями общества;

Во-вторых, проведение эффективной государственной политики в сфере здравоохранения с учетом мнения ведущих практиков страны;

В-третьих, принимаемые в сфере здравоохранения нормативные акты должны быть своевременны, лаконичны, ясны в применении, юридически грамотны и не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и иным вышестоящим законам.

В-четвертых, необходимо ужесточить надзор за неисполнением здравоохранительного законодательства.

На основе административно-правового анализа характерных черт и особенностей государственного управления здравоохранением в России, можно дать следующее его определение.

Государственное управление здравоохранением – это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи.

В заключении следует отметить, что в настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании населения. Поэтому важнейшей задачей государства является упрочнение позиций государственных органов.

Как известно, начало государственной медицины России было положено в 1581 г.[151] Первым органом государственного управления медицинским делом в России стал созданный тогда Аптекарский приказ,[152] который продолжал существовать и ведал медицинским управлением в Москве и Московской губернии до 1921 г., когда он был переименован в Московскую медицинскую контору, сохранявшуюся до середины XIX века. В то же время в Петербурге с 1721 г. действовала (параллельно с московским Аптекарским приказом) Аптекарская канцелярия как орган медицинского управления во вновь строящейся столице; затем она вошла в состав учрежденной вместо Аптекарского приказа Медицинской канцелярии(1721–1762 гг.), которую возглавлял И.Л. Блюментрост, который, став архиатром, подчинялся непосредственно императору.[153]

В период царствования Екатерины II, в результате преобразования медицинского дела в стране, указом от 12 ноября 1763 г. была учреждена Медицинская коллегия(1763–1803 гг.), которая, как орган государственного управления призвана была осуществлять наблюдение за медицинской и лекарственной помощью населению, руководить подготовкой медицинских кадров, контролировать деятельность казенных (государственных) и вольных (частных) аптек, а также рассматривать и оценивать научные труды российских врачей. В 1775 г. в стране были учреждены специальные государственные учреждения – приказы общественного призрения, а также должности уездных врачей, в стране появилась так называемая приказная медицина, а в 1797 г. по инициативе главного директора Медицинской коллегии А.И. Васильева в каждой губернии России появились врачебные управы (в Петербурге и Москве их заменяли физикаты), которые должны были руководить всем медицинским делом в губерниях. Медицинская коллегия просуществовала 40 лет и прекратила свою работу в 1803 г., после министерской реформы императора Александра I.

В середине XIX в., в эпоху великих реформ, возникла земская медицина – оригинальная, не имевшая аналогов в мире форма медицинской помощи, завоевавшая признание и авторитет, ставшая национальным достоянием России, затем фабрично – заводская и городская (муниципальная) медицина, сформировались ведомственные службы (путей сообщения, пограничной охраны, тюремная, страховая, военная, морская, и пр.).

В сентябре 1916 г. было создано Главное управление государственного здравоохранения (фактически министерство), а февральская революция 1917 г. ликвидировала его.

В 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения (Наркомздрав) – высший орган медицины, ставший первым в мире Министерством здравоохранения во главе с Н.А. Семашко.[154]

В настоящее время в процессе управления здравоохранением в России принимают участие многие органы государственной власти и органы местного самоуправления, однако организацию реального воплощения целей здравоохранения по уменьшению потерь потенциальной и активной жизни населения осуществляют исполнительные органы государственной власти с присущими им полномочиями и структурой,[155] которые в своей совокупности образуют систему органов управления здравоохранением.

Следует отметить, что определение органа управления здравоохранением в действующем законодательстве отсутствует. Однако, учитывая специфику здравоохранительных отношений, а именно множественность субъектов управления, необходимо законодательно установить какие именно органы можно относить к органам управления здравоохранением.

Понятие органов управления здравоохранением приводится в проекте ФЗ «О здравоохранении в Российской Федерации», согласно которому органы управления здравоохранением – это федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти в области здравоохранения субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в области здравоохранения, а также органы управления медицинскими службами, перечень которых установлен настоящим этим законом.

Для органов управления здравоохранением характерно наличие признаков, присущих всем органам управления, за тем лишь исключением, что объектом их управления выступают учреждения отрасли здравоохранения. Именно объектом управления предопределяется специфика рассматриваемой группы государственных органов. В связи с этим, признаками органа управления здравоохранением являются следующие:

1) это организация[156] или политическое учреждение,[157] часть государственного аппарата, создаваемая государством;

2) имеет структуру, территориальный масштаб деятельности;

3) его главное назначение – осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями;

4) он имеет свою компетенцию (задачи, цели, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности), закрепленную правовыми актами;

5) его права гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативными актами, устанавливающими их статус;

6) его организационными гарантами выступают Президент РФ, органы, решающие вопросы образования этих органов, органы прокуратуры;

7) защита прав органа управления здравоохранением может быть предметом разбирательства судебных органов.

Признаки органа управления здравоохранением позволяют выразить его сущность и сформулировать его определение.

На наш взгляд под органом управления здравоохранением следует понимать государственную организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, собственную компетенцию, закрепленную правовыми актами и призвана осуществлять повседневную управленческую деятельность по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями.