2 сентября 1918 г., по праву творца Добровольческой армии, Верховный руководитель Добровольческой армии генерал М. В. Алексеев издал приказ, по которому учреждалась должность помощника Верховного руководителя с назначением на нее недавно прибывшего в Екатеринодар генерала А. М. Драгомирова. Одновременно был образован военнополитический отдел с функциями канцелярии при Верховном руководителе{123}.
3 октября 1918 г. было принято «Положение об управлении областями, занимаемыми Добровольческой армией», написанное профессором права Петербургского университета К. Н. Соколовым{124}. По нему вся полнота власти в местностях, занятых армией, принадлежала Верховному руководителю или ее главнокомандующему. В них сохраняли свою силу все законы, принятые в России до октябрьского переворота большевиков. Для содействия Верховному руководителю «в делах законодательства и управления» подмандатными территориями при нем учреждалось Особое совещание, председателем которого назначался Верховный руководитель (главнокомандующий) Добровольческой армии. Особое совещание являлось совещательным органом при диктаторе и его постановления имели силу только с его санкции{125}.
Со смертью 7 октября 1918 г. генерала М. В. Алексеева функции Верховного руководителя унаследовал генерал А. И. Деникин. Антон Иванович Деникин — один из вождей борьбы против коммунизма — был, несомненно, более «пролетарского происхождения», чем его противники — Ленин, Троцкий и многие другие.
Придя после кончины М. В. Алексеева к руководству белым движением, А. И. Деникин продолжил работу по совершенствованию системы организа ции власти. 6 марта 1919 г. он утвердил ряд законопроектов по организации гражданского управления: «Временное положение о гражданском управлении в местностях, находящихся под управлением Главнокомандующего вооруженными силами Юга России», «Временное положение о Государственной страже», «Временное положение об общественном управлении городов», «Временное положение о выборах городских гласных» и др. За исключением положения о Государственной страже, все остальные документы были разработаны при «руководящем влиянии „Национального центра“ и на основании материалов, подготовленных еще на севере»{126}.
Основные идеи законопроектов: объединение на местах высшей гражданской и военной властей в лице главноначальствующего; создание вертикальной структуры гражданского управления: главнокомандующий — начальник управления внутренних дел — главноначальствующий — губернатор начальник уезда, параллельно с военной: главнокомандующий — главноначальствующий — командиры частей; сосредоточение в руках командующего Государственной стражей охраны общественного порядка; создание условий для развития сети местного городского и земского самоуправления.
17 июля 1919 г. главнокомандующий утвердил «Временное положение о губернских и уездных земских учреждениях». Последние должны были состоять из гласных уездных и земских собраний и через выделяемые из своего состава управы заведовать всеми делами местного самоуправления.
Данью времени явилось положение, по которому постановления местных органов власти могли вступать в силу только по утверждении их «правительствующей властью»{127}, т. е. губернатором или начальником соответствующего уезда.
В тот же день А. И. Деникин утвердил «Правила об упрощенном по обстоятельствам военного времени управлении губернским и уездным земским хозяйством впредь до выборов земских гласных», по которому «Временное положение о губернских и уездных земских учреждениях» применялось с проведением в них новых всеобщих выборов, а до тех пор все обязанности по местному управлению должны были нести «земские собрания и земские управы», председатели которых назначались начальником управления внутренних дел по представлению губернатора, а должности членов управ должны были замещаться «по назначению губернатора по возможности из состава последнедействовавших управ»{128}.
Наконец, с утверждением Деникиным 30 августа «Временного положения о волостных участковых земских учреждениях»{129} схема организации гражданской власти на территории вооруженных сил Юга России приняла завершенный вид. Таким образом, при организации власти на Юге России вожди белого движения стремились под прикрытием единоличной диктатуры создать широкую сеть местных демократических представительных земских и городских учреждений с целью образования твердой опоры своей власти и в перспективе передачи регионам всей полноты решения вопросов местного самоуправления{130}.
Что касается организации власти в других районах белого движения, то со временем она приняла примерно такую же форму, как на Юге, с теми или иными особенностями.
Так, характерной особенностью, наложившей отпечаток на всю деятельность адмирала А. В. Колчака, стало его избрание Верховным правителем и Верховным главнокомандующим на заседании Совета министров «всероссийского» правительства 18 ноября 1918 г.{131} По принятому в тот же день Советом министров закону «О временном устройстве государственной власти в России» осуществление верховной государственной власти передавалось им Верховному правителю, так же, как и командование всеми вооруженными силами Российского государства; Верховному правителю предоставлялось право принятия чрезвычайных мер для «обеспечения комплектования и снабжения вооруженных сил и для водворения порядка и законности»; все проекты законов в обязательном порядке шли на рассмотрение Совета министров и по одобрении последним поступали на утверждение Верховного правителя; в свою очередь свобода действий диктатора существенно ограничивалась положением, по которому все акты Верховного правителя должны были «скрепляться председателем Совета министров или главным начальником подлежащего ведомства»; в случае смерти Верховного правителя или тяжелой болезни, а также отказа от этого звания, осуществление верховной власти вновь возвращалось к Совету министров{132}.
Таким образом, на власть Колчака накладывались определенные ограничения, его акты не могли иметь силы без санкции председателя Совета министров или одного из членов правительства, он не имел права самостоятельно издавать законы и состоял в косвенной зависимости от Совета министров.
Исследование подлинных постановлений Совета министров в Государственном архиве Российской Федерации с факсимиле А. В. Колчака{133} обнаружило интересную деталь: ни на одном из них не сохранилось абсолютно никаких следов как-нибудь выраженного несогласия адмирала с тем или иным решением или хотя бы пунктом постановления правительства.
Возможно, неутвержденные постановления вовсе не попали в дела. Однако более вероятно, что Верховный правитель не считал себя вправе как-то выражать несогласие с уже принятыми правительством документами.
Совершенную противоположность Колчаку как диктатору являл А. И. Деникин. Подлинные протоколы Особого совещания буквально испещрены его пометками, которые, таким образом, или отменяли, или поправляли те или иные принятые совещанием постановления{134}.
Следовательно, если Деникин пользовался всей полнотой власти, за исключением казачьих территорий, то Колчак обладал правами только в рамках, предоставленных ему законодательно. К тому же согласие адмирала на присутствие в Сибири не подчиненных ему союзных войск и их командования впоследствии привело к вмешательству последних в решение многих вопросов внутри сибирского управления, вплоть до поддержки партизанских формирований со стороны вконец разложившихся к лету 1919 г. чехословацких отрядов. Союзники не только не помогали белым, но своими распоряжениями затрудняли функционирование и без того перегруженной Транссибирской железнодорожной магистрали, срывая своевременное снабжение войск пополнениями и материальными ресурсами{135}.
Общим для всех белых регионов являлось то, что диктатура сама по себе, в понимании лидеров белого движения, была не самоцелью, а средством, предварительным условием создания правового порядка в стране для подготовки и проведения всеобщих выборов в новое Учредительное собрание, когда повсюду в России будут созданы местные представительные учреждения. Все это справедливо было бы расценивать как отсутствие у белых реставрационных стремлений.
12 июня 1919 г. на обеде в честь отъезжавшего главы британской военной миссии генерала Бригса Деникиным был неожиданно для его окружения написан и оглашен широко известный в то время приказ № 145, в котором он, «исходя из глубокого убеждения в том, что спасение родины заключается в единой верховной власти и нераздельном с нею едином верховном командовании», заявлял о подчинении адмиралу Колчаку, как «Верховному правителю русского государства и Верховному главнокомандующему русских армий»{136}.
Несколько дней спустя в приказе № 69 от 16 июня 1919 г. по вооруженным силам Юга России подчеркивалось, что «до получения указаний о порядке осуществления государственной власти в областях», находившихся под управлением Деникина, Особому совещанию и всем подлежащим ведомствам, органам управления и суда «продолжать свою работу на основании действующих узаконений», руководствуясь указаниями главнокомандующего и «памятуя лишь о благе Российской державы»{137}. С получением сообщения о подчинении Деникина, Колчак телеграммой от 2 июля 1919 г. сообщал в Екатеринодар об учреждении должности заместителя Верховного главнокомандующего с назначением на нее главнокомандующего вооруженными силами на Юге России{138}.