Непосредственным инициатором создания политической полиции колчаковского режима, получившей название «государственная охрана» (ГО), стал лидер сибирских кадетов и член всероссийского ЦК кадетской партии, в прошлом — депутат 4-й Государственной думы В.Н. Пепеляев, назначенный в декабре 1918 г. директором Департамента милиции МВД, а затем одновременно и товарищем министра внутренних дел^{103}. После назначения В.Н. Пепеляева министром внутренних дел в мае 1919 г. на посту директора Департамента милиции его сменил вначале бывший вице-директор департамента В.Н. Агарев, а с 5 августа — В.Н. Казаков, выпускник юридического факультета Томского университета (1907 г.), до революции — следователь, судья, товарищ окружного прокурора (в чине коллежского асессора), с 1918 г. — омский окружной прокурор^{104}.

В одном из секретных документов ЧК, занимавшейся розыском бывших служащих госохраны после падения колчаковского режима, упоминается, что прообраз этого органа (и даже под тем же названием) появился еще в 1918 г. при Министерстве охраны государственного порядка самарского КОМУЧа, и называются имена главных деятелей этого учреждения — «и.д. начальника корпуса государственной охраны полковник Шлегель Эдуард Иванович», которого сменил 24 сентября 1918 г. капитан Калинин, занимавшие в разное время должность начальника Самарского штаба охраны В.В. Агапов, А.П. Коваленко и И А. Спрингович (до этого возглавлявший Казанский штаб охраны за короткое время обладания войсками КОМУЧа Казанью), начальник Симбирского штаба охраны И.И. Крунский. О плачевном уровне кадрового состава этого учреждения (напомним, что правительство самарского КОМУЧа просуществовало 4 месяца, с июня до октября 1918г.) можно судить не только по калейдоскопическим сменам его начальствующих лиц, но и по тому, что занимавшие столь ответственные посты Спрингович и Крунский были обычными армейскими прапорщиками^{105}. Разумеется, профессионалов царской полиции и жандармерии демократически-эсеровское правительство брать на службу избегало. Этот орган прекратил существование в октябре 1918 г. вместе с самим КОМУЧем, так что в правительстве А.В. Колчака В.Н. Пепеляеву пришлось создавать его с нуля и на принципиально иных, «регулярных» основаниях.

Из ряда документов очевидно, что идея формирования политического розыска циркулировала в правящих кругах белой Сибири еще зимой 1918–1919 гг. В архиве сохранились докладные записки на этот счет ряда управляющих губерниями и областями (Семипалатинской — Самойлова, Семиреченской — Балабанова, Тобольской — В. Пигнатти, Томской — Б. Михайловского, Енисейской — П. Троицкого, Забайкальской — С. Таскина, Амурской — Прищепенко, Приморской — Бунге, главноуправляющего Уральским краем С. Постникова и управляющего Приуральским (Челябинским) округом Баженова) в Департамент милиции за январь — февраль 1919 г., некоторые из них — с проектами организации «политического розыска» во вверенных им губерниях, с приложением примерных штатных расписаний и даже смет расходов. Однако В.Н. Пепеляев отвечал, что в связи с проектируемым учреждением государственной охраны в централизованных масштабах, которое будет обсуждаться на правительственном уровне, их предложения уже являются излишними^{106}.

Судя по тому, что все эти докладные записки подавались практически одновременно, можно сделать вывод, что инициатива опроса мнений представителей власти на местах исходила от самого руководства Департамента милиции в лице В.Н. Пепеляева.

Но единомыслия по данному вопросу не было. Так, управляющий Забайкальской областью кадет С. Таскин полагал, что политический розыск должен быть подчинен (как и уголовный) начальникам милиции, мотивируя тем, что до революции «полная самостоятельность начальников жандармских отделений создавала государство в государстве», а также скудостью бюджета для содержания подобных учреждений^{107}.

Вновь назначенный управляющий Енисейской губернией П. Троицкий докладывал даже, что в его губернии имеется прообраз политической «разведки» и даже с участием бывших жандармов, но фактически это филиал военной контрразведки, который к тому же содержится не из бюджета, а на скудные средства местного газетного официоза, а возглавляющий его обычный армейский прапорщик настолько беспомощен, что не знает ничего даже о вожаках бастующих профсоюзов^{108}.

Идею создания такой организации В.Н. Пепеляев изложил в докладной записке Совету министров в январе 1919 г., о чем были оповещены также управляющие губерниями. Необходимость ее создания он мотивировал целесообразностью выделения «политического розыска» в отдельную специализированную структуру с освобождением военной контрразведки от несвойственных ей функций: «Начальник управления государственной охраны ведает исключительно политическим розыском и наблюдением за деятельностью опасных для государственного порядка элементов», говорилось в записке. Контрразведка же «должна ведать исключительно шпионажем в тылу и на фронте»^{109}. 28 февраля 1919 г. тогдашний министр внутренних дел А.Н. Гаттенбергер представил правительству проект постановления «Об учреждении Особого отдела государственной охраны», утвержденный Советом министров 7 марта 1919 г.^{110} и предварительно разосланный для ознакомления управляющим губерниями.

Прилагавшееся к постановлению Совмина «Положение» определяло структуру и штаты Особого отдела государственной охраны (ООГО) в составе Департамента милиции МВД. Структура непосредственно Особого отдела определялась в составе 4-х отделений: I — инспекторское (по личному составу), II — информационное, III — розыскное (по производству дознаний и связанной с ним переписке) и IV — агентурное, а также секретарская часть и архив. Общий штат Особого отдела устанавливался в 47 человек. Управляющий отделом получал чин 5-го класса Табели о рангах (позднее повышен до 4-го класса) и ранг вице-директора Департамента милиции. Отделу непосредственно подчинялись губернские управления, каждому из которых полагался штат в 21 человек, начальник в ранге чина 5-го класса (как и управляющий Особым отделом). В подчинении губернским управлениям находились уездные и городские управления со штатом 11 человек для каждого, начальник в ранге 6-го класса. Низшими единицами становились отдельные пункты государственной охраны с штатом 4 человека для каждого, заведующий в ранге 7-го класса^{111}.

Это было гораздо скромнее, чем штаты милиции, насчитывавшие в губернских городах по 309 человек вместе с вспомогательным персоналом (в том числе 287 — милицейских чинов), из них в уголовной милиции — по 25 чел. (включая 21 милицейского чина), в отрядах конной милиции — по 29 (включая 27 милицейских чинов). Даже в уездах штаты милиции насчитывали по 180 человек (из которых 158 — милицейские чины), в том числе в уголовной милиции — по 16 (включая 14 милицейских чинов), в конной милиции — по 45 (включая 42 милицейских чина, т.е. даже больше, чем в губернских городах^{112}. Штаты ОМОНов (отрядов милиции особого назначения) в октябре 1919 г., накануне падения колчаковской власти в Омске, в 15 контролируемых ею на тот момент губерниях и областях определялись в более чем 500 офицеров и 10 800 стражников, хотя в условиях страшного некомплекта в наличии имелось лишь более 200 офицеров и 3800 стражников^{113}.