Однако, несмотря на утверждение самого постановления об учреждении госохраны, рассмотрение «Положения» о ней было отложено из-за разногласий. В частности, управляющий Забайкальской областью, влиятельный кадет С.А. Таскин протестовал против подчинения губернских управлений государственной охраны непосредственно МВД, минуя управляющих губерниями, мотивируя это тем, что «этим вновь создается ведомство, напоминающее прежние жандармские управления»{114}. Под давлением либералов В.Н. Пепеляев отступил, и в «Положение о государственной охране» была включена статья 12 о подчинении ее местных управлений управляющим губерниями (областями), одновременно с подчинением Особому отделу Департамента милиции.
Наконец, 17 июня 1919 г. отредактированное «Положение о государственной охране» было по докладу В.Н. Пепеляева (в то время уже министра внутренних дел) утверждено Советом министров и 19-го опубликовано в официальном «Правительственном вестнике». Его 1-я статья гласила: «Государственная охрана имеет целью предупреждение и пресечение государственных преступлений». Ст. 4 Положения распределяла функции между всеми четырьмя отделениями Особого отдела.
С целью повышения значения вновь создаваемого органа, согласно ст. 5, управляющий Особым отделом получал статус вице-директора Департамента милиции МВД. Ст. 7 определяла структуру губернских (областных), уездных, городских управлений госохраны и отдельных пунктов; число последних не регламентировалось, но ст. 11 оговаривала, что вопрос об открытии отдельных пунктов в каждом конкретном случае и по мере надобности решает лично министр внутренних дел, а надзор за комплектованием их штатов осуществляет директор Департамента милиции. В ст. 12 подчеркивалось, что начальники губернских и областных управлений госохраны подчиняются Особому отделу через управляющих губерниями (областями), и, соответственно, все указания своего высшего начальства получают через них, причем управляющий губернией получал право приостановить указание и дополнительно согласовать его с МВД «в случае возникновения у него сомнений». Ст. 14 оговаривала, что служащих государственной охраны до 9-го класса Табели о рангах утверждал в должности начальник губернского управления госохраны, служащих 7–8 классов — управляющий губернией, 5–6 классов — министр внутренних дел. За прокурорами окружных судов сохранялось право надзора за производством дознаний органами госохраны{115}.[8] Сам Пепеляев отмечал в своем дневнике факт утверждения Совмином Положения о госохране с глубоким удовлетворением{116}.
С весны по осень 1919 г. на территории 21 губерний и областей, находившихся под контролем А.В. Колчака, органы государственной охраны были учреждены: в Акмолинской области — областное управление, 2 уездных (Акмолинское и Петропавловское) и 3 отдельных пункта (Омский, Атбасарский и Кокчетавский), в Алтайской губернии — губернское, 4 уездных (Бийское, Змеиногорское, Каменское и Славгородское) и 2 отдельных пункта (Барнаульский и Каракорум-Алтайский), в Амурской области — областное, в Енисейской губернии — губернское, 4 уездных (Ачинское, Енисейское, Канское и Минусинское) и 1 отдельный пункт (Красноярский), в Забайкальской области — областное, 3 уездных (Верхнеудинское, Нерчинское и Троицкосавское) и 5 отдельных пунктов (Акшинский, Баргузинский, Селенгинский, Читинский и Нерчинский), в Иркутской губернии — губернское, 4 уездных (Бодайбинское, Верхоленское, Нижнеудинское и Черемховское) и 6 отдельных пунктов (Ангарский, Балаганский, Иркутский, Киренский, Тункинский и Эхирикс-Булагатский), в Камчатской области — лишь 1 отделение в Петропавловске-Камчатском (в подчинении Приморскому областному управлению), в Оренбургской губернии — губернское, 4 уездных (Верхнеуральское, Орское, Троицкое и Челябинское) и 1 отдельный пункт (Оренбургский), в Пермской губернии — губернское,
уездных (Екатеринбургское, Камышловское, Красноуфимское, Кунгурское и Ирбитское) и 4 отдельных пункта (Верхотурский, Соликамский, Пермский и Чердынский), в Приморской области — областное, 3 уездных (Николаевское-на-Амуре, Никольск-Уссурийское и Хабаровское) и 2 отдельных пункта (Иманский и Ольгинский), в Сахалинской области — 1 отдельный пункт в Александровске (в подчинении Николаевскому-на-Амуре уездному управлению Приморского областного управления), в Семипалатинской губернии — губернское, 2 уездных (Павлодарское и Усть-Каменогорское) и 3 отдельных пункта (Зайсанский, Каркалинский и Семипалатинский), в Семиреченской области — областное, 1 уездное (Верненское) и 6 отдельных пунктов (Джаркентский, Копальский, Лепсинский, Пишпекский, Пржевальский и Сергиопольский), в Тобольской губернии — губернское, 4 уездных (Курганское, Тюкалинское, Тюменское и Ялуторовское) и 5 отдельных пунктов (Березовский, Ишимский, Сургутский, Тарский и Тобольский), в Томской губернии — губернское, 4 уездных (Каинское, Кузнецкое, Мариинское и Новониколаевское) и 5 отдельных пунктов (Анжерский, Татарский, Тогурский, Томский и Щегловский), в Тургайской области — областное и 4 отдельных пункта (Актюбинский, Иршеский, Кустанайский и Тургайский), в Уфимской губернии — губернское, 3 уездных (Бирское, Златоустовское и Стерлитамакское) и 3 отдельных пункта (Белебеевский, Мензелинский и Уфимский), в Уральской области — только областное управление, в Урянхайском крае (Тува) — 1 отделение в Белоцарске, в Якутской области — 1 отделение в Якутске{117}; помимо этого, в полосе отчуждения КВЖД было учреждено Харбинское управление госохраны (на правах губернского){118}. Итого — 17 губернских и областных управлений, 43 уездных отделения и 54 отдельных пункта (из них 4 — в несформировавших управления губернских центрах).
Однако сам факт учреждения органов государственной охраны на местах не всегда означал их фактическое развертывание, которое порой задерживалось как из-за нехватки кадров, так и острого дефицита средств. Сохранившиеся в архиве докладные записки управляющих губерниями и начальников губернских управлений государственной охраны буквально пестрят запросами на отпуск кредитов на содержание штатов, оборудование и т.п. Так, в Амурской области к формированию этой службы приступили 22 августа 1919 г., но 13 октября управляющий областью доносил, что государственная охрана в области «не функционирует», так как кредит на ее содержание до сих пор не открыт, и лишь 17 октября Особый отдел представил в финансовый отдел МВД расчеты на отпуск кредитов госохране Амурской и Забайкальской областей; лишь после этого, в конце октября областное управление госохраны в Благовещенске было открыто{119}. Поскольку это было незадолго до падения белого Омска, можно заключить, что фактической деятельности госохрана Амурской области так и не развернула. Так и не был назначен ее начальник, за отсутствием профессиональных кадров обязанности которого временно исполнял по совместительству начальник областной милиции коллежский асессор В.П. Яниос, не успевавший справляться с ними, почему управляющий областью Прищепенко просил назначить начальником госохраны человека более свободного, пусть и непрофессионала, хотя бы прапорщика ОМОНа. Сохранилась любопытная телеграмма его в Департамент милиции: «Имеются сведения, [что] уполномоченным [по] охране государственного порядка предполагается атаман Кузнецов. Доношу, [что] атаман человек недалекий, вздорный, не будет отвечать назначению»{120}. Так и не была утверждена кандидатура начальника Семипалатинского областного управления госохраны, за неимением которого исполнение обязанностей было временно возложено на помощника начальника, по совместительству — председателя местной следственной комиссии коллежского советника И.П. Ильинского{121}.