Начнем со статьи Наталии Жариновой “Она мешает нам жить! (Размышления о российской Конституции-93)”, опубликованной в газете “Час Пик” № 35 от 12.03.97. Анализируемая статья начинается словами:

«Неладно что-то в российском государстве. Регионы хотят свободы, Центр добивается единства, а в результате обе стороны остаются при пиковом интересе. Почему же это происходит? Россия - федеративное государство. Мы имеем вроде бы замечательную Конституцию, да ещё и прямого действия. Так что же нам мешает жить мирно и спокойно в соответствии с Основным законом, а не проводить время бесконечно деля власть между Центром и регионами, наблюдая с завистью, как некоторые из них уже поделили и уже почти «конституционно» зажили своей отдельной жизнью?»

Далее следуют пять колонок текста, в котором сравниваются между собой, а также и с российской, конституции еще двух федеративных государств (США и ФРГ) на предмет выявления отличий в регулировании отношений региональных властей и федерального центра.

Суть различий сводится к тому, что в США однозначно разграничено, какие вопросы принадлежат к компетенции федерального центра, а какие к компетенции властей региона: либо - либо. При этом начисто отсутствуют вопросы, лежащие в совместной компетенции, решение которых требует согласованной деятельности в течение некоторого времени центральных и региональных властей.

В ФРГ также, как и в США, Конституция предусматривает вопросы, лежащие исключительно в ведении федерального правительства и вопросы, лежащие исключительно в ведении властей земель (субъектов федерации, т.е. регионов ФРГ). Но кроме них предусмотрена и область юрисдикции «конкурирующей компетенции». Суть последнего сводится к тому, что если некий регион принял закон по какому-то вопросу раньше, чем это успела сделать центральная власть, то в случае принятия центральной властью закона по тому же вопросу, он действует только в тех землях Германии, где местные власти не успели до того принять своего закона; где успели, - там сохраняется действие продукта местного законотворчества.

Центральная власть может отменить действие местного закона только, если он нарушает интересы какой-либо иной из земель, входящих в состав федерации, или же интересы ФРГ в целом. Кроме того в ФРГ не допускается издание законов земель «в соответствии с федеральным законом, определяющим общие принципы» (цитата из Конституции РФ): то есть либо федеральный, либо земельный закон, но один из двух должен конкретно определить все нормы и процедуры в отношении разрешения тех проблем, о которых в нём идет речь. Иными словами, в ФРГ по существу тоже нет вопросов, лежащих в совместном ведении федерального центра и местных властей.

Иначе говоря, везде стараются изжить из законодательства принцип «У семи нянек - дитя без глазу», дабы избежать безответственности, круговой поруки, конфликтности политики, осуществляемой разными уровнями иерархии власти, и обеспечить тем самым полноту, единство и преемственность управления (административного и судебно-арбитражного) в отношении каждого из конкретных вопросов, с которыми сталкивается общество.

В России же наряду с вопросами, находящимися в исключительной компетенции либо Центра, либо региона [1], есть еще и круг вопросов, в соответствии с Конституцией, пребывающих в совместном ведении федерального Центра и регионов. При этом во многих случаях не разработаны ни функционально целесообразные нормы, ни работоспособные процедуры передачи “эстафеты власти” от Центра к регионам и от регионов к Центру в процессе решения ими вопросов, выделенных Конституцией в их совместное ведение. Естественно, что это порождает “вакуум законной власти”, в котором процветает своекорыстный чиновничий беспредел, взаимно исключающие одно другие решения, однако одновременно проводимые в жизнь, и т.п. административные и судебно-арбитражные неурядицы.

Всё казалось бы ясно, и от этого необходимо избавиться, разрешив неопределенности и конфликты регионального и центрального уровней власти в РФ либо на принципах, выраженных в конституции США, либо на принципах, выраженных в конституции ФРГ, тем более, что сами по себе эти принципы не выражают особенностей национального характера какого-либо народа, а обеспечивают в системе государственного управления исключение ситуации «у семи нянек - дитя без глазу».

Последнее необходимо всем: хоть в унитарном, хоть в федеративном, хоть в конфедеративном государстве, хоть в монархии, хоть в республике. В каждом из них, вне зависимости от обширности территорий (города-государства класса Монте-Карло не в счет), есть центральный и региональный (местный) уровни власти, которые должны работать согласовано, чтобы обеспечить целостность общественной жизни, культуры, народов, хозяйственной деятельности. Вопрос только в том, какие законодательные нормы способны обеспечить в конкретных общественных условиях общественно полезную эффективность государства лучше чем другие, а какие не способны обеспечить этого в принципе.

Но действительно ли главная причина внутренних конфликтов и “вакуума власти” и взаимно исключающего многовластия в России наших дней в этой неопределенности норм и процедур осуществления в жизни принципа «совместного ведения центра и регионов», заложенного в Конституции 1993 года? или же столь нежизненное законодательное выражение и осуществление принципа «совместного ведения» в государственной деятельности - всего лишь видимое следствие иных, скрытых причин, которые остаются вне обсуждения и в прессе, и в органах власти как в Центре, так и на местах?

По нашему мнению именно последнее и имеет место: т.е. некие иные конфликты нашли свое выражение в Конституции 1993 года и во всём остальном законодательстве. В частности ими и обусловлены неопределенности принципа «совместного ведения», неопределенности норм и процедур его реализации в повседневной жизни общества и структур государства.

Дело в том, что на законодательство в целом (и конституцию, как его составную и главенствующую часть) возможны два воззрения, далеко не всегда бесконфликтно совместимых друг с другом как в психике отдельного человека (члена общества - объекта и субъекта права), так и в самом законодательстве и в практике его осуществления в жизни.

Первый - чисто профессиональный управленческий, административно-мэнэджерский, чиновничье-аппаратный в хорошем смысле этого слова: Законодательство - свод стандартных алгоритмов (процедур) управления, позволяющих без приложения творческих усилий (автоматически) быстро (а значит и своевременно) решать многие задачи государственного управления и бизнеса при повседневной деятельности (прежде всего вне чрезвычайных жизненных обстоятельств).

Иными словами, законодательство - основа хорошей бездумности и автоматизмов управления в том смысле, что применение его стандартных норм и процедур позволяет администратору, чиновнику, предпринимателю, мэнэджеру высвободить время и творческий потенциал из под бремени повседневной суеты и осмысленно направить его на решение действительно жизненно полезных задач.

Второй - взгляд эгоиста-прагматика, по существу претендующего жить на всём готовом за счет окружающих: урвать сегодня, а завтра - хоть трава не расти: Законодательство - своего рода “карта линий фронтов” в войне всех против всех, которую ведут друг против друга в своих “житейских” интересах каждое из множества физических и юридических лиц, составляющих общество и его государственные и прочие институты.

Когда эта война носит затяжной позиционный характер, в силу чего “линии фронтов” малоподвижны, то законодательство становится идолом-арбитром в спорах между собой всего множества участников конфликтов. Но поскольку идол сам по себе - безжизненное создание людей, то от имени идола вещает “истину” (и этим кормится) “независимая” армия легитимных (т.е. имеющих сертификат на такого рода деятельность) “служителей закона”, а остальные граждане обязаны пребывать в состоянии рядовых идолопоклонников.