Царствование Екатерины можно разделить на три периода: просвещенный абсолютизм, охранительный абсолютизм и просвещенный деспотизм.

В начале своего царствования Екатерина попыталась устранить самые вопиющие недостатки в государстве: были отменены откупы и монополии. Чтобы снизить цены на внутреннем рынке, был прекращен вывоз хлеба за границу. Она издала указ против взяточничества.

В 1763 году Сенат был разделен на 6 департаментов, при этом лишен многих полномочий и превращен в высшее судебно-апелляционное учреждение. Законодательные функции сосредоточились в руках императрицы. Важнейшим механизмом государственного управления стал Кабинет Екатерины с его статс-секретарями.

Екатерина придавала огромное значение законодательству. Историки подсчитали, что в первые годы своего царствования она издавала по 22 законодательных акта в месяц. Императрица понимала необходимость упорядочения старых законов и принятия новых. С этой целью в 1763 г. была учреждена особая комиссия из 572 представителей всех сословий и государственных учреждений. Крепостные крестьяне в работе комиссии не участвовали. Депутаты представили в комиссию 1600 наказов с мест. Они должны были решить, какие законы устарели, какие требовали уточнений и новой редакции.

В качестве руководящего документа комиссии Екатерина подготовила «Наказ» – теоретическое обоснование политики просвещенного абсолютизма. Этот документ Екатерина написала, опираясь на сочинения Монтескье и Беккариа. В нем доказывалась необходимость сильной самодержавной власти в России и сословного устройства русского общества.

Верховная власть, по мнению Екатерины, должна быть только самодержавной. Равенство людей понималось как право каждого сословия обладать дарованными ему правами: для дворян свои установления, для крепостных – свои. Законы создаются для воспитания граждан. Только суд может признать человека виновным. Таким образом, в законодательство России вводилось понятие презумпции невиновности.

Комиссия проработала больше года и была распущена под предлогом начала войны с Турцией. Екатерина не смогла провести общую реформу законодательства, но работа комиссии не пропала даром. Был собран огромный фактический материал о положении сословий в империи. Из выступлений и наказов депутатов Екатерина смогла составить ясное представление о позициях различных групп населения, и это во многом предопределило законодательную практику императрицы.

Екатерина сделала попытку создания законной самодержавной монархии, опираясь на современный уровень знаний о природе и обществе. Она сумела заставить россиян задуматься о государственной вольности, политических правах, веротерпимости, вреде применения пыток, равенстве всех подданных перед лицом закона. Работа в комиссии явилась для многих школой гражданственности, где личная выгода уступала место стремлению к благу государства, где пробуждались чувства патриотизма и национального самосознания.

Екатерине был присвоен титул «Великой, премудрой матери Отечества».

8.2. Социально-экономическая политика

В последующие годы императрица и ее окружение проводят курс на дальнейшее укрепление абсолютизма, централизацию и бюрократизацию управления, принимают меры в интересах правящих сословий. Дворяне получают щедрые пожалования – земли и крепостных крестьян. Одновременно издавались манифесты, способствовавшие занятиям торговлей и предпринимательством. Один из указов 1775 г. говорил о свободе открытия промышленных предприятий, другой – вдвое повышал оплату приписным крестьянам на заводах, а их владельцев освободил от обязательных поставок железа и снарядов в казну.

Правительство лавировало, давало льготы не только дворянству и богатому купечеству, но и ремесленному и крестьянскому сословиям.

Особенно важное значение имела перестройка административной системы. Одной из первых реформ Екатерины была сенатская реформа, призванная улучшить управление страной из центра. В 1764 году отменяется гетманство на Украине. Последний гетман К.Г. Разумовский был отправлен в отставку, а его место занял генерал-губернатор П.А. Румянцев. Автономия Украины была ликвидирована. Екатерина считала, что вся страна должна управляться по единым принципам.

В 1764 году Екатерина провела секуляризацию монастырских владений и перевод монастырских крестьян в разряд экономических (государственных). Для управления ими была создана Коллегия экономики. Устанавливались штаты и оплата церковнослужителей. Секуляризация монастырских земель была еще одним подтверждением подчиненного положения церкви по отношению к государству.

В 1765 году был издан Манифест о производстве генерального межевания, который закрепил за помещиками права на владение землей, захваченной к 1765 г. у казны, однодворцев и соседей. В этом же году было открыто Вольное экономическое общество, которое должно было помочь помещикам рационально организовать хозяйство, приспособить его к рыночным отношениям.

В 1769 году был учрежден ассигнационный банк, стали выпускаться бумажные деньги. В 1772 году открываются «ссудные и со-хранительные» кассы краткосрочного кредита.

В 1775 году принято решение об отмене торговых и промышленных монополий и издан Манифест о свободе заведения промышленных предприятий. Екатерина была твердо убеждена в необходимости укрепления государственных начал за счет развития ремесел, устройства заводов и фабрик, привлечения в промышленность капитала частных лиц.

8.3. Реформа местных органов власти

7 ноября 1775 г. были приняты «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Впервые в российском законодательстве появился документ, определивший деятельность местных органов государственного управления и суда. Введенное Екатериной административное деление страны в основном сохранялось до 1917 г. Страна делилась на 50 губерний, в каждой из которых должно было проживать 300–400 тысяч душ мужского пола. Губернии делились на уезды, в которых должны проживать около 30 тысяч душ мужского населения.

Во главе губернии стоял губернатор, подчинявшийся непосредственно императрице. При губернаторе создавалось губернское правление, в которое входили губернатор, два советника и губернский прокурор. В задачу губернатора входило обнародование и приведение в исполнение распоряжений центральной власти.

Финансами в губернии ведала Казенная палата, состоявшая из вице-губернатора, директора экономии, советника и двух асессоров. Ей были подчинены губернские и уездные казначейства, землемеры. Вопросы здравоохранения и образования находились в ведении Приказа общественного призрения – первого государственного учреждения с социальными функциями. Надзор за законностью осуществляли губернский прокурор и два губернских стряпчих.

В уездах главным органом власти стал Нижний земский суд под руководством исправника, избираемого местным дворянством. Нижний земский суд выполнял в уездах распоряжения губернского правления.

8.4. Судебная система

Екатерина разделила судебные и исполнительные органы власти. Суд был сословным: для дворян – Верхний земский суд в губерниях и Уездный суд в уездах. Верхний земский суд состоял из двух председателей и десяти заседателей, Уездный – из уездного судьи и двух заседателей. Для городских обывателей в городе был создан городской магистрат, состоявший из двух бургомистров и четырех ратманов, а в губерниях – губернский магистрат, состоявший из двух председателей и шести заседателей. Для казенных крестьян в губерниях создана верхняя расправа, состоявшая из двух председателей и десяти заседателей, а в уездах – нижняя расправа, в которую входили расправный судья и восемь заседателей. Частновладельческих крестьян судили помещики.

Апелляционной и ревизионной инстанцией в губернии стали две палаты: палата уголовного суда и палата гражданского суда, состоявшие из председателя, двух советников и двух асессоров.