Иначе говоря, лишь комплексный подход, совокупность взаимоувязанных, согласованных мер, охватывающих проблему в целом, предусматривающих соответствующие барьеры и на многочисленных обходных путях, могли бы обеспечить известную практическую эффективность нормативных установок. Но разработать такую систему мер оказывается технически достаточно сложно, тем более при крайней непоследовательности буржуазного законодателя в данных вопросах.

Отсюда — нередко встречающееся пессимистическое отношение к подобному законодательству. «Мы не можем предложить эффективного средства, обеспечивающего реализацию рекомендаций (об ограничении частных пожертвований. — В. Д.) — констатировала, например, одна из специальных комиссий в США по проблемам финансирования избирательных кампаний, — и мы не склонны рекомендовать то, что, по нашему мнению, не может быть реализовано»¹⁶. А заместитель генерального прокурора США Р. Клиндайнст в 1971 году прямо характеризовал соответствующее законодательство как «неэффективное, нереалистическое, нереализуемое» ¹⁷. Эти оценки рельефно отражают внутреннюю противоречивость стоящей перед буржуазным законодателем проблемы.

Отсюда — сложности и задержки в становлении законодательства о частных пожертвованиях, а также бросающаяся в глаза его нестабильность, частые его пересмотры, исправления и дополнения, причем порой весьма существенные, связанные с отказом от уже введенных ограничений.

Несмотря на отмеченные трудности, идея законодательного ограничения частных пожертвований сегодня прочно утвердилась в политико-правовой практике большинства капиталистических стран. В США, например, соответствующие вопросы регулируются законом 1974 года о федеральных избирательных кампаниях (Federal Election Campaign Act)¹⁸; кроме того, почти в двух десятках штатов дополнительно имеется самостоятельное законодательство в данной области.

Федеральный закон предусматривает следующие ограничения для частных взносов и пожертвований:

— индивидуальная материальная поддержка того или иного кандидата в течение одного года не должна превышать 1 тыс. долл для каждого голосования (праймериз считаются самостоятельным голосованием). Пожертвования, сделанные предварительно, не в год выборов, рассматриваются как пожертвования, сделанные в год выборов;

— общая сумма пожертвований со стороны одного частного лица для всех кандидатов и их организаций в рамках одного года не должна превышать 25 тыс долл.;

— запрещается прямое покрытие предвыборных расходов кандидатов частным лицом в размера, превышающих 1 тыс. долл.;

— деловые, общественные и политические организации могут оказывать материальную поддержку в пределах 5 тыс долл. на одного кандидата при каждом голосовании (т. е разделы, при праймериз и при собственно выборах);

— взносы кандидатов из своих собственных средств на предвыборные цели ограничиваются 50 тыс. долл. для претендентов на президентское кресло, 35 тыс. и 25 тыс. долл. при выборах соответственно в сенат и палату представителей; помимо этих сумм члены семьи кандидата могут внести в фонд его избирательной кампании взносы из своих личных источников на общих основаниях, то есть в пределах 1 тыс. долл.;

— косвенные взносы и пожертвования не допускаются;

— запрещаются всякие пожертвования со стороны иностранцев;

— запрещаются все наличные взносы, превышающие 100 долл.;

— требуется, чтобы покрытие всех расходов (кроме самых незначительных) в сумме до 100 долл. осуществлялось чеками.

Данное законодательство, судя по его содержанию, достаточно развернуто и конкретно. Предусматриваемый им «потолок» пожертвований достаточно низок в сопоставлении с традиционным размахом избирательных кампаний США, существенно ниже, чем в большинстве ранее принимавшихся нормативных актов. В нем едва ли не впервые уделяется внимание вопросам эффективности нормативных положений и даже намечаются отдельные элементы соответствующего правового механизма (запрещение крупных наличных взносов, прямой оплаты предвыборных расходов, косвенных форм материальной помощи и т. д.).

Несколько иначе подходит к решению вопроса западногерманское законодательство. Основной акцент в данном случае делается не столько на сами пределы допустимой материальной поддержки политических партий и их кандидатов в ходе выборов, сколько на исключение возможности негласного, скрытого их финансирования со стороны частных лиц и организаций, особенно в крупных размерах. Закон о политических партиях 1967 года, регулирующий рассматриваемые проблемы, предусматривает, в частности, в случаях, когда размеры частных поступлений в фонды партии от одного лица или организации в течение календарного года превышают 20 тыс. марок, обязательное указание имени лица, делающего взнос (или название организации), его адреса, а также размера самого взноса. Эти данные включаются в ежегодные отчеты партий, представляемые председателю бундестага и публикуемые в официальном издании парламента. Вопрос о пределах допустимых пожертвований также затрагивается в законодательстве ФРГ, но решается он, в отличие от американской практики, скорее косвенно, нежели в форме прямых нормативных предписаний: фиксируется допустимый предел пожертвований, освобождаемых от налогообложения, и это неизбежно приводит к их сокращению, так как пожертвования сверх оговариваемых лимитов становятся материально слишком обременительными.

Сравнительно четче регламентируются в ФРГ формы косвенной поддержки партий со стороны частных лиц и организаций. Любые услуги, «не возмещающиеся эквивалентной взаимной услугой», а также действия, «посредством которых осуществляется агитация за ту или иную партию», западногерманское законодательство (разд. V, § 26 закона о политических партиях) совершенно определенно классифицирует как «поступления». А это юридически обязывает включать их — если стоимость «услуг» в каждом отдельном случае превышает 1 тыс марок — в свои ежегодные отчеты. Подобная постановка вопроса стремится перекрыть некоторые обходные пути, которыми широко пользуются бизнесмены в США, предоставляя, например, в распоряжение «своих» кандидатов бесплатно либо за чисто символическую плату помещения, транспортные средства, телефонную связь, вспомогательный технический персонал, почтовые отправления на многие сотни тысяч долларов и т. п. Те же цели преследует и фиксируемое законом (разд. V, § 27) требование включать в финансовый отчет сведения о всех кредитных поступлениях, размеры которых превышают 1 тыс марок и которые не погашены до конца текущего финансового года: списание кредитных задолженностей со стороны кандидатов или партийных организаций, как известно, также нередко используется частным капиталом как одна из форм их косвенной материальной поддержки.

Западногерманский опыт используется в законодательной практике Австрии. Австрийский закон о политических партиях 1975 года предусматривает гласность всех взносов в партийные фонды, превышающих 30 тыс. марок в течение календарного года. Косвенная агитационно-пропагандистская помощь в ходе избирательных кампаний, согласно закону, засчитывается как форма материальной поддержки партий, получающих от этого выгоду. Правда, в отличие от законодательства ФРГ, австрийский закон (ст. 4, § 7) допускает возможность не учитывать подобную помощь, если партия сможет доказать, что предвыборная агитация проводилась «без ее участия и согласия».

Не отрицая известных позитивных моментов отмеченного буржуазного законодательства, тем более заметных на фоне предыдущего периода политико-правового развития буржуазных стран, нельзя не видеть его общей социально-политической ограниченности. В технико-юридическом отношении оно остается весьма далеким от совершенства, что, разумеется, сказывается на эффективности решения ставящихся перед ним задач.

Так, американское законодательство, вводя ограничения на пожертвования кандидатам, оставляет, по сути дела, неограниченные возможности для пожертвований в фонды партийных организаций (национальных, на уровне штатов и местных), выполняющих значительную долю организационно-технической, а нередко и непосредственно агитационно-пропагандистской работы. Не блокируется законом и возможность неоднократного дублирования помощи одному и тому же кандидату через соответствующие организации или комитеты, создаваемые по частной инициативе на различных уровнях административно-территориальной структуры ¹⁹. Некоторые ограничения в данном отношении, правда, существуют — право на предоставление кандидатам помощи в размерах до 5 тыс. долл. имеют лишь те комитеты, срок регистрации которых превышает 6 месяцев, которые получают пожертвования более чем от 50 лиц и оказывают поддержку более чем 5 кандидатам, то есть более или менее представительные и стабильные организации²⁰. Но более решительных мер — скажем, предлагавшегося в ходе подготовки американского законопроекта 1974 года установления фиксированной в процентном отношении доли средств, которая может быть получена кандидатом от аналогичных комитетов, — не предусматривается. Иначе говоря, многие важнейшие каналы косвенной помощи остаются фактически бесконтрольными.