Неодинаковое значение, которое мерзлота имеет в хозяйственных отношениях в разных регионах страны, диктует такое положение, при котором правовое регулирование связанных с ней отношений должно быть предметом не только федерального, но и регионального законодательства. В частности, к проявлениям вечной мерзлоты должны быть «привязаны» региональные строительные нормы и правила.

Согласно строительным нормам и правилам в ходе строительных работ требуется сохранять растительный покров, не допускать к мерзлоте согретый атмосферный воздух. Непременным условием является своевременная засыпка траншей, котлованов, закрепление выемок и срезок грунта. Эти технико-юридические нормы исходят из понимания хрупкости данной природной среды, которую легче нарушить, чем восстановить.

§ 4. Виды использования водных объектов и их отражение в праве

Целевое использование и способы охраны водных объектов

Водные объекты или их части могут предоставляться для удовлетворения одной или нескольких целей одному или нескольким водопользователям. Законодательно установлен перечень целей использования водных объектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение; сброс сточных и дренажных вод; энергетика, транспорт, лесосплав, рекреация, лечебные и оздоровительные цели, рыбное и охотничье хозяйство, добыча полезных ископаемых, пожарная безопасность и т. д. (гл. 5 ВК РФ).

Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения признается приоритетным. Источниками подобного водоснабжения являются защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, вокруг которых организуются зоны и пояса санитарной охраны. Отношения по использованию воды, изъятой из водных объектов, регламентируются как водным и санитарным, так и гражданским законодательством.

Водное законодательство предусматривает лимиты водопользования. Под ними понимаются установленные на определенный срок предельно допустимые объемы изъятия вод для определенных нужд или объемы сброса сточных вод нормативного качества. Этими мерами законодатель стремится ограничить негативное воздействие на воды, которое возможно при потребительском (эгоистическом) использовании водного объекта.

Различаются следующие виды вредного воздействия водопользователей на водные объекты: загрязнение, засорение, истощение. Загрязнение понимается как жидкий сброс, содействие иному поступлению в водный объект веществ, ухудшающих качество воды и негативно воздействующих на состояние сопряженных с ним земель (дна и берегов), что приводит в конечном счете к ограничению водопользования. Засорение заключается в сбросе или содействии иному поступлению в водный объект инородных предметов и взвешенных частиц, ухудшающих его состояние и затрудняющих водопользование. Истощение вод – такая хозяйственная деятельность, которая приводит к устойчивому сокращению запасов и ухудшению качества поверхностных и (или) подземных вод.

Надо сказать, что законодательство России не различает принципиально неодинаковых источников загрязнения водных объектов. Дело в том, что загрязнения попадают в водные объекты со стоками, которые имеют неодинаковую юридическую природу. Во-первых, это могут быть загрязнения, которые вносятся в водоем с концентрированным стоком (сюда относится и так называемый организованный сток с помощью искусственных устройств). А во-вторых, это загрязнения, вносимые с рассеянным стоком. Если загрязнения вносятся с помощью особых устройств (организованный сток), то владелец этих устройств обычно известен, и это облегчает борьбу с загрязнениями. Если же загрязнения попадают в реку, озеро, водохранилище, море с рассеянным стоком, то юридически за них никто не отвечает. Бороться с такими загрязнениями намного труднее. Поэтому в ряде стран, например в США, законы по-разному подходят к защите водных объектов от попадающих туда загрязнений, в зависимости от того, вносятся они с концентрированным или с рассеянным стоком. Такое разграничение было бы полезно и в водном законодательстве России.

Правовая охрана вод осуществляется по различным направлениям и различными способами. Для обеспечения охраны вод осуществляется регулирование деятельности источников загрязнения – объектов, с которых сбрасываются или иным образом поступают вредные вещества. Это могут быть промышленные и сельскохозяйственные предприятия, транспорт, коммунально-бытовое хозяйство и т. д. Они не должны вызывать загрязнение и засорение водных объектов сверх установленных нормативов.

В борьбе с загрязнением вод заинтересовано главным образом местное население. Формы и методы этой борьбы различаются в разных зонах и регионах страны. Поэтому законодательство, противодействующее загрязнению, должно разрабатываться и приниматься не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение было и остается приоритетным видом пользования водными объектами. В 1990-е гг., для того чтобы обеспечить этот приоритет и защитить источники водоснабжения, было выдвинуто предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении». Однако законопроект воспроизводил многие нормы других федеральных законов и данная идея не была реализована.

Согласно ст. 43 ВК РФ, для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для названных водных объектов устанавливаются зоны, пояса санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Есть местности, в которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Их следовало бы зарезервировать за указанными целями. Но в исключительных случаях в соответствии с законодательством о недрах допускается использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. Данная норма, как представляется, не отменяет приоритет использования водных объектов для питьевого и бытового водоснабжения, заложенный в ст. 3 ВК РФ 2006 г.

На случай возникновения чрезвычайных ситуаций должны существовать зарезервированные источники питьевого водоснабжения на основе защищенных подземных водных объектов. По данному вопросу принято постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения». Резервирование источников питьевого водоснабжения осуществляется субъектами Российской Федерации. При этом они взаимодействуют с МЧС России и Федеральным агентством по недропользованию. В названном постановлении предусмотрена подготовка:

перечней городов и других населенных пунктов, для обеспечения питьевой водой жителей которых необходимо осуществить резервирование источников питьевого водоснабжения;

санитарно-эпидемиологических заключений, определяющих пригодность разведанных запасов подземных вод для целей питьевого водоснабжения.

На практике основными источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются поверхностные водные объекты, которыми обеспечивается порядка 55–60 % объемов потребления. Однако не исключено, что отечественное водное хозяйство вскоре будет использовать в качестве источников питьевого водоснабжения преимущественно подземные водные объекты. Учитывая, что подземные горизонты испытывают нарастающее антропогенное воздействие от соединений азота, от нефтепродуктов, тяжелых металлов, фенолов, сульфатов, хлоридов, требуется принимать дополнительные меры по защите подземных вод от загрязнений.

Сброс сточных и дренажных вод

Легальные определения дренажных и сточных вод содержатся в подп. 13 и 19 ст. 1 ВК РФ. Сточные воды понимаются как воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории. Фактически в этих словах заключено разделение до некоторой степени загрязненных стоков на концентрированные и рассеянные. В свою очередь, дренажные воды – это (избыточные природные) воды, отвод которых в водные объекты осуществляется дренажными сооружениями. К сожалению, приведенные определения не отличаются полнотой и точностью.