В ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля (надзора) в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества (в данном случае – нормотворчества МПР). 25 декабря 2006 г. было принято постановление Правительства РФ № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» [215] . Согласно данному акту, федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору. Назван круг должностных лиц этого органа, являющихся инспекторами. Мероприятия по государственному контролю и надзору в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
Под исключительный федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства, федеральными транспортом и энергетикой. В «федеральный» перечень попадают также водные объекты, где обитают анадромные и катадромные виды рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения. Контролируются федеральными органами водные объекты и их части, используемые для нужд:
городов с населением в 100 тыс. человек и более;
предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду, объемом более 15 млн куб. м в год.
Проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные органы, вступающие с ними в договорные отношения. Речь идет о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов РФ (министерства, комитеты). Не должны выпадать из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы.
На практике проверка касается обычно только одной стороны – хозяйствующих субъектов. Но если одна сторона водных договоров контролируется, а другая – нет, то нельзя говорить об их равноправии. В настоящее же время в глазах частных предприятий и организаций односторонние проверки снижают доверие к такому инструменту регулирования, как договор с государством.
Согласно ст. 10 ВК РФ, принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае, когда этого пользования фактически нет, а также в случае нецелевого использования или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и не устраненные нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования. Все приведенные возможности должны быть отражены в правительственных и ведомственных актах о государственном водном контроле. При этом, согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ, предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом должно предшествовать вынесение уполномоченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.
Контроль (надзор) в области водных отношений призван охватить «вторичное водопользование», возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому. Но в отношении последнего только предстоит установить «правила игры». В случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования не следует исключать ответственности «первичного» водопользователя – обычно крупного хозяйствующего субъекта – за поведение «вторичного».
Возможности и задачи общественного водного контроля
Перед законодателем, правоприменителем и обществом в целом всегда стояли задачи снижения рисков коррупции и экологически ошибочных решений в области использования и охраны вод. Во исполнение этих задач необходимо активизировать участие общественности в мониторинге, контроле и экспертизе в области использования и охраны водных объектов, что особенно важно в условиях крупных городов и их пригородов.
Общественный контроль в области использования и охраны вод осуществляется общественными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами. Общие права и обязанности общественных объединений по вопросам экологического контроля определены в ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Правовые нормы об участии общественности в решении вопросов охраны природных ресурсов имеют место на всех «этажах» отраслевого законодательства: в федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актах. Однако, как справедливо отмечает профессор М.И. Васильева, посвященные общественному контролю положения данных нормативных правовых актов нередко декларативны и малоэффективны. Слабость общественного контроля кроется в слабости гражданского общества России [216] .
Однако общественный контроль может обрести «второе дыхание». Возможность осуществления общественного контроля в области водных отношений предусмотрена в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» [217] . Согласно положениям этого Закона, Общественная палата вправе контролировать деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления и проводить общественную экспертизу законопроектов и проектов нормативных правовых актов.
Общественный контроль в области водных отношений может касаться также возникновения, изменения и прекращения прав на водные объекты. Запросы и заключения Общественной палаты не могут оставаться без внимания органов государственной власти и местного самоуправления, но решения Общественной палаты являются для них рекомендательными.
Разумеется, в водном контроле должна участвовать не только общероссийская Общественная палата, но и общественные палаты субъектов Федерации, а также общественные советы министерств и ведомств. В настоящее время высказывается предложение вознаграждать инициативных граждан, сообщающих об экологических правонарушениях. Интересно, что в США с 70-х гг. XX в. система платных осведомителей вполне прижилась. В советские времена с недругами природы боролись студенческие дружины, получавшие до четверти штрафов, налагаемых на нарушителей [218] .
§ 6. Меры противодействия негативному воздействию вод
Статья 67 ВК РФ предусматривает установление зон чрезвычайной ситуации или экологического бедствия (далее – ЗЧС и ЭБ) на водных объектах или целых речных бассейнах, в которых в силу техногенных или природных явлений происходят изменения, угрожающие жизни и здоровью людей, флоре и фауне, другим объектам окружающей среды. Одним из оснований для объявления ЗЧС и ЭБ является негативное воздействие вод, как вызванное, так и не вызванное деятельностью человека. Собственники водных объектов обязаны предотвращать негативное воздействие вод и ликвидировать его последствия. Поскольку большая часть водного фонда находится в публичных формах собственности, то соответствующие меры должны принимать государственные органы и органы местного самоуправления, выступающие от имени федеральных, региональных и муниципальных образований.
Специалисты в области безопасности жизнедеятельности выделяют ЧС гидрологического характера. Они могут быть вызваны как высоким, так и низким уровнем воды. Первое влечет затопление территории, а второе – нарушение судоходства, водоснабжения, орошения. К числу ЧС гидрологического характера относят также сели и снежные лавины.
Самыми разрушительными по своим последствиям являются цунами. Эти морские волны вызваны землетрясениями или извержениями вулканов. Цунами трудно предсказать, от них нет надежной защиты. Частичная защита: волнорезы, молы, насыпи, лесные насаждения. Высота волн у побережья составляет 10 м, а в клинообразных бухтах и долинах рек она может достигать 50 м.
Из ЧС наиболее распространены наводнения — масштабные затопления местности в результате подъема уровня воды в реках, озерах, на море, влекущие за собой человеческие жертвы, материальный ущерб, гибель городов и населенных пунктов. Для речных и озерных систем наводнениями считаются подъемы уровня воды выше пойменных отметок [219] .