Причины наводнений самые различные: обильные дожди, снеготаяние, загромождение русел рек заторами и зажорами, нагон ветром морской или озерной воды в речные устья. Последнее из названных бедствий происходило не раз в дельте Невы (1824, 1924 гг.), от чего страдал Санкт-Петербург. Мощные и частые заторы бывают на следующих крупных реках: Северная Двина, Печора, Лена, Енисей, Иртыш, Сухона. Частые зажоры происходят на Ангаре и Неве [220] .
Наводнения следует отличать от половодий и паводков. Половодья – сезонные и относительно длительные повышения уровня воды в реках. Паводки – краткосрочные и непериодические поднятия воды. Частые половодья влекут за собой паводки и затем наводнения. Система предупреждения ЧС должна работать на недопущение перехода половодий и паводков в наводнения.
Наводнения условно классифицируют на низкие, высокие, выдающиеся, катастрофические. Они отличаются друг от друга по группе параметров: частота и длительность затопления, процент охвата сельхозугодий, объем материального и морального ущерба населению.
В целом наводнения угрожают 3/4 земной суши. По оценкам специалистов, людям грозит опасность, когда слой воды достигает 1 м, а скорость потока – 1 м/с. Подъем воды на 3 м чреват разрушением домов.
Для борьбы с наводнениями применяются: обвалование, дноуглубление, расчистка русел, позволяющая увеличить их пропускную способность, лесомелиоративные работы, подсыпка территории. Опыт России доказывает необходимость комбинирования всех доступных противопаводковых методов защиты, позволяющих как предотвратить, так и пресечь развитие наводнения [221] .
Некоторые ученые выступают за отказ от застройки пойменных земель. Это не только снижает ущербы от наводнений, но позволяет уменьшить расходы воды ниже по течению, ибо разлившаяся по пойме вода частично просачивается в грунт.
Сходы ледников, сели и лавины, уничтожающие населенные пункты или коммуникации, также являются ЧС. Сход ледника в Кармадонском ущелье в 2002 г. выявил целесообразность установления зон отчуждения у подножья ледников. Как представляется, застройку и заселение этих зон следовало бы запретить в целях безопасности.
Негативное воздействие вод имеет не только прямые, но и косвенные последствия. В число последних входят нарушения устоявшегося экологического равновесия, исчезновение или угнетение различных видов флоры и фауны и т. д. При затоплении экономически освоенных районов в зону наводнения могут попасть предприятия добывающей, химической и военной промышленности, объекты городского хозяйства. Это не может не привести к загрязнению, заражению, отравлению пострадавшей местности и близлежащих водных объектов.
Далеко не все виды негативного воздействия вод могут по своему характеру и масштабам быть основанием для установления ЗЧС и ЭБ. Например, подтопление, хотя и нарушает хозяйственную деятельность, в большинстве случаев не влечет за собой установления ЗЧС и ЭБ.
Однако подтопление, вызванное как естественными, так и рукотворными причинами, не может быть отдано «на самотек». Нередко подтопление связано с упущениями и ошибками при проектировании и строительстве каналов и водохранилищ, просчетами в управлении водным хозяйством. В результате создается незапланированный подпор и выход грунтовых вод на поверхность. При этом в СМИ по неведению называют подтоплением частичное затопление зданий. На самом деле – это вредоносный подъем грунтовых вод, который действительно может выразиться, в том числе, в подтоплении зданий. Подтопление бывает «бичом» исторических городов, памятников истории и культуры, ему подвержены сельхозугодья. Подтопление ухудшает санитарно-эпидемиологическое состояние, вредит состоянию почв.
В связи с этим для урбанизированных районов границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, в зависимости от частоты названных явлений устанавливаются в градостроительных документах.
Ущербы от затопления прибрежных территорий иногда предлагают предотвратить самым радикальным способом. Так, Росводресурсы предложило внести поправки в градостроительное законодательство, запрещающие застройку даже тех территорий, которые подвергаются затоплениям хотя бы раз в сто лет. Это предложение аргументируется отсутствием во многих регионах системы быстрого реагирования на паводки. Однако запрет на застройку паводкоопасных территорий может застопорить экономическое развитие. В США страховое законодательство не поощряет застройку пойменных земель «обычными» зданиями и сооружениями, но не препятствует появлению там, к примеру, спортивных объектов. Поэтому названную инициативу нельзя одобрить без всестороннего обсуждения [222] .
Было бы несправедливо создавать у читателя впечатление, что в России напрочь ничего не делается для защиты территории и населения от негативного воздействия вод. В последние годы на реках Воронеж, Северский Донец, Усмань, Сейм проводится расчистка русел от донных отложений, восстановление пойм до естественных (ставших историческими) параметров, сокращение мелководий у некоторых водохранилищ (Матырское водохранилище), улучшение экологического состояния рек и озер. При этом происходит повышение водообильности реки, ее пропускной способности в период весеннего половодья, что, в свою очередь, предупреждает наводнения, устанавливает пределы паводков, нейтрализует подтопления [223] .
Отметим, что противодействие вредному воздействию вод – общегосударственная масштабная задача, заложенная в Водной стратегии России. Задачи предотвращения, пресечения вредного воздействия вод и ликвидации его последствий должны учитываться как при законопроектной, так и в правоприменительной деятельности. Названные задачи стоят также и перед разработчиками законопроекта по внесению изменений в ВК РФ и другие законодательные акты РФ в части регулирования хозяйственного освоения паводкоопасных территорий , подверженных негативному воздействию, но обладающих большим природным потенциалом (плодородные поймы). Это предусмотрено в Плане законопроектной деятельности Правительства РФ на 2010 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 23 декабря 2009 г. № 2063-р.
Глава V ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§ 1. Понятие юридической ответственности и основания ее применения
Вопрос об ответственности может возникать в связи с тем, что тот или иной участник водных отношений совершает противозаконные действия, являющиеся правонарушениями [224] .
Содержание юридической ответственности, ее цели и сущность сложны и многообразны. С одной стороны, это наказание (кара) за совершенное правонарушение, с другой, – лишь угроза его применения. В последнем случае она предупреждает водопользователей от совершения неправомерных действий, что имеет большое воспитательное, профилактическое значение. В материальной своей форме юридическая ответственность, как принято считать, выражается в наложении на правонарушителя дополнительной обязанности сверх той, которая им не исполнена.
Например, водопользователь, умышленно исказивший или скрывший полную и достоверную информацию о состоянии водного объекта, о внесенных им в него загрязнений – несет административную ответственность в виде штрафа (ст. 8.5 КоАП РФ). Это, однако, не освобождает его от надлежащего исполнения обязанности соблюдать чистоту данного водного объекта. Возможно понуждение к исполнению обязанности и без применения юридической ответственности. Это бывает тогда, когда орган государственного контроля (надзора) выдает тому или иному лицу предписание (например, в форме напоминания о выполнении требований законодательства), но без штрафной санкции. Во многих случаях этого бывает достаточно, чтобы предупредить будущее правонарушение.
От предупреждения следует отличать пресечение правонарушения, когда оно находится, так сказать, в стадии совершения, но пока еще имеется возможность его приостановить, если следовать указанию государственного органа контроля (надзора). Обычно меры предупреждения и пресечения относятся к нарушениям, которые не выходят за рамки административного правонарушения. Но нарушения могут быть и более серьезные. В этих случаях могут быть применены меры уголовной ответственности. Например, в тех случаях, когда выявлены факты виновного массированного загрязнения водного объекта, повлекшие за собой крупный материальный ущерб или вред здоровью людей.