Как известно, Индийская республика имеет протяженную береговую линию моря. В связи с этим встает задача обеспечения экологически обоснованного использования мангровых зарослей – болотистых приморских лесов, затопляемых приливом. Идет поиск гибкой («компромиссной») модели природопользования, позволяющей обеспечить экологический баланс.
Морской берег является инвестиционно привлекательной для строительства зоной, но, согласно специальному Закону о побережьях , в береговой зоне запрещено размещение даже отелей и гостиниц. Однако этот запрет нарушается. В частности, в портовых зонах размещается немало частных фирм, занятых разделкой списанных кораблей. Неутилизируемые отходы захламляют берега, остатки корабельных грузов нередко содержат опасные для человека и природы химические вещества.
В Индии уже около двух десятков лет (с середины 80-х гг. XX в.) экологическим контролем вплотную занимается Верховный суд. Он обеспечивает соблюдение законов Индийской Республики об охране природы. Для осуществления административных функций этой судебной инстанцией были созданы Наблюдательный комитет и Полномочный комитет по отходам.
Принятие на себя таких функций Верховный суд мотивировал наличием в Конституции Индии положения о «праве граждан на жизнь», толкуемого как право на здоровую окружающую среду. Суд ссылался также на существующие в праве пробелы и слабую работу природоохранных государственных органов.
Наблюдательный комитет осуществляет инспекционные проверки, штрафует нарушителей, принимает решения, которые не могут быть отменены или смягчены судами штатов. В свое время нашумели решения Наблюдательного комитета по некоторым портам и припортовым территориям, в частности, о закрытии титанового завода, сбрасывающего в море гибельные для биоресурсов неочищенные стоки. В своей деятельности Наблюдательный совет опирается на профессиональные и непрофессиональные общественные организации, местные наблюдательные группы, с включением туда частных экологических детективов.
За два десятка лет Наблюдательный совет Верховного суда Индии многое сделал для охраны природных ресурсов этой богатой страны. Во многом он восполнил несогласованность и неэффективность работы федеральных органов и органов штатов, наделенных природоохранными полномочиями. Однако в своей деятельности Наблюдательный совет сталкивается с недовольством предпринимательских кругов Индии [345] .
Нередко государства переходят от одних правил доступа к водным объектам к другим. Так, например, в ЮАР в период апартеида черное население было отрезано от запруд и источников, грунтовых вод, находящихся в частных владениях белых фермеров, контролировавших орошение. С крахом апартеида правовое регулирование водопользования существенно изменилось. В национальном Законе о воде 1998 г. закреплялось общее пользование водными ресурсами страны, находившихся в государственной собственности. Физические лица используют водные объекты для домашних целей и огородничества без регистрации и оплаты. В свою очередь, водопользование в коммерческих целях является платным и требует оформления лицензии. Срок водопользования для физических лиц составляет 40 лет. В целях обеспечения всех граждан водой в водное хозяйство ЮАР вкладывается больше государственных средств, чем в вооруженные силы [346] .
Пример ЮАР показывает, что социальное угнетение и дискриминация населения выражается в том числе в отстранении рядовых жителей от ключевых средств производства – водных объектов. К сожалению, даже в государствах, где никогда не было расовой дискриминации, встречается отстранение рядовых граждан от важнейших водных объектов. В качестве примера можно привести Россию, где происходит массовый юридически сомнительный захват инвестиционно привлекательной береговой зоны крупных рек и озер. Государство, кроме некоторых громких заявлений ряда чиновников, смотрит на это сквозь пальцы.
§ 7. Общие актуальные вопросы правового регулирования водных отношений в России и за рубежом
На основе анализа водных правоотношений в государствах Евросоюза и Северной Америки можно уверенно сделать вывод о более высоком уровне развития как водного законодательства, так и институтов управления водным хозяйством, нередко основанном на бассейновых подходах. Кроме того, успешно развивается тенденция саморегулирования: многие вопросы в области использования и охраны вод решаются объединениями водопользователей.
Бассейновое управление: зарубежные образцы и российская действительность
Большое значение в США и государствах Евросоюза приобретает всестороннее развитие партнерства водопользователей, деятельность экологической общественности, органов местного самоуправления и, наконец, государственных органов власти. Основой для взаимодействия различных участников водных отношений являются бассейновые органы управления. Бассейновые механизмы управления отрабатывались в нашей стране уже несколько десятков лет. Однако довольно длительное время превалировали директивные начала в управлении российским водным хозяйством. Это вызывало существенную критику как со стороны отечественных, так и со стороны зарубежных специалистов.
Вне сомнения, представительство в полноправных бассейновых советах всех уровней власти отвечает федеральному устройству и развитию институтов местного самоуправления. Однако наиболее отработанные механизмы «бассейновых парламентов» имеются в государствах, не являющихся официально федерацией. Речь прежде всего о Французской республике, унитарной по своему государственному устройству, а также об Испанском королевстве, автономии которого обладают-таки некоторыми признаками субъектов федерации.
После неоднократных обращений российское руководство приняло принципиальное решение об изменении в системе управления водным хозяйством. В Водной стратегии России до 2020 г. концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие важные управленческие решения в рамках бассейнового округа. По замыслу Правительства РФ именно бассейновые советы станут ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.
Развитие представительных начал в бассейновом управлении водным хозяйством может сочетаться с отработанной практикой межведомственных соглашений, комитетов и комиссий, практикующихся долгое время в США.
В свою очередь, в Японии давно отработаны принципы, подходы и методы, связывающие государственное управление не с бассейнами рек и озер, а с морями. Как нами указывалось ранее, правовой режим морских акваторий и побережья обеспечивается специальной Ассоциацией по охране окружающей среды Внутреннего моря, в которую входят все заинтересованные участники водных отношений. Наряду с Ассоциацией функционируют и совещательные органы. Однако в любом случае принципы и подходы законодательства Японии также гидрографичны, как и бассейновые подходы законодательства Франции и Испании.
Самоорганизация водопользователей в России и за рубежом
Ассоциации водопользователей – необходимый элемент полноценных водных правоотношений, показатель их зрелости. Они создаются по инициативе хозяйствующих субъектов, заинтересованных в развитии водного хозяйства. В этих условиях государство снижает свою нагрузку в области использования и охраны водного фонда, а также управления водным хозяйством. В частности, сокращаются также государственные заботы в области орошения или, напротив, осушения земель. Однако это, безусловно, не освобождает названных участников водных правоотношений от соблюдения требований природоохранного законодательства.
Государство Евросоюза и Северной Америки пошли по пути ассоциации водопользователей уже давно. Для них это привычная форма самоорганизации участников водных правоотношений, что вполне соответствует укоренившимся и практически непрерывным традициям. В определенной мере самоорганизация водопользователей – признак гражданского общества. При этом в странах СНГ таких длительных и продуктивных традиций нет. В то же время вот уже не первый год действует Закон Республики Таджикистан от 15 ноября 2006 г. № 243 «Об ассоциации водопользователей» [347] . Данный законодательный акт призван заложить правовые основы организации, управления и деятельности ассоциации водопользователей. Эти некоммерческие организации предназначены для эксплуатации и обеспечения содержания ирригационных систем в общественных интересах. При этом, согласно ст. 2 Закона, ирригационная система включает в себя очень многое: ГТС, каналы, водохранилища, трубопроводы, насосные и водоотводящие скважины, иную инфраструктуру, относящуюся к водному хозяйству.