К сожалению, водные администраторы в современной России с такой задачей плохо справляются. В этом есть и вина законодателя. Режим водоохранных зон и санитарных округов далеко не всегда соблюдается. В настоящее же время он даже формально либерализован настолько, что предусматривает лишь очевидные ограничения хозяйственной и рекреационной деятельности (нельзя устраивать скотомогильники и т. д.).

Если земельный участок выходит к морю, реке, озеру, каналу или водохранилищу, то это обстоятельство дает преимущество его владельцу, ибо именно он прежде всего пользуется водой и береговой линией. Это преимущество должно влечь за собой дополнительные обязанности по обеспечению чистоты вод и прибрежной полосы суши, сохранению прибрежной растительности и т. д. Только так можно обеспечить желательный режим использования вод и земель.

Вместе с тем экологический контроль за «самодеятельными» пользователями береговой полосой весьма слаб. Во многом это следует отнести за счет промахов законодателя. Статья 27 ВК РФ поручает органам местного самоуправления устанавливать правила пользования (государственными) водными объектами «для личных и бытовых нужд», да еще информировать население об установленных ограничениях водопользования. Закон ничего не говорит о праве местных властей контролировать водопользователей, надзирать за соблюдением режима прибрежных защитных полос и водоохранных зон. Возможно, законодатель рассчитывал, что этим будут заниматься не местные, а государственные органы. Но такой расчет (если он существовал) абсолютно не реален. Государственные органы не могут следить за сотнями тысяч и миллионами береговых участков, требующих публичного надзора. Отстранять от такого надзора местные власти означает, что использование береговой линии и ее благоустройство там, где она – фактически или полулегально – включена в чьи-то владения, отдается на усмотрение прибрежных владельцев земли; если же прибрежные участки ни за кем не закреплены, то их состояние заслуживает названия полубесхозных.

Пользуясь бесконтрольностью, многие владельцы прибрежных участков занимают их неподходящими объектами или объектами, недостаточно оборудованными для того, чтобы располагаться по берегам водоемов. Необходимо продуманное повышение уровня требований к режиму водоохранных зон и санитарных округов. Оно должно повлечь за собой эвакуацию хозяйственных объектов, несовместимых с экологическим назначением этих территорий, сноса незаконно поставленных заборов, мешающих проходу по берегу и плаванию по воде.

ООН и некоторые другие международные организации последовательно выступают за обеспечение справедливого доступа публики к водным объектам и продуманного порядка их использования. По мнению этих организаций, необходимо запретить всякую дискриминацию в области водопользования и водоснабжения, не допускать злоупотреблений прибрежных земельных собственников и концессионеров [394] . Если соотнести данные подходы с российской действительностью, то становится ясно, что необходимо исключить массовую застройку, не допускать произвольное перегораживание прибрежными собственниками доступа «посторонних» к российским рекам озерам, водохранилищам, морям.

Выводы

На основании проведенного исследования проблем водного права России и опыта ряда зарубежных государств можно сформулировать следующие выводы.

1. Для правильного понимания и верного исполнения закона относительно различных видов водных объектов необходимо четкое и ясное определение таковых в законе, их продуманная правовая классификация. Только таким путем реки, ручьи, озера, водохранилища, каналы, пруды и карьеры, морские берега смогут получить правовой режим, разумно дифференцированный в зависимости от гидрологических условий, их экономического и экологического значения. В частности, в целях четкого определения круга водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо законодательное определение понятий прудов и карьеров. Это обеспечит однозначное толкование положений закона, снизит коррупционные риски в связи с желанием приватизировать малые озера, назвав их прудами.

Это необходимо для сотен тысяч и миллионов граждан и организаций, сталкивающихся с вопросами водного права. Наконец, это необходимо, чтобы избежать злоупотреблений и ошибок со стороны органов власти, вообще правоприменителей.

Учитывая большое разнообразие региональных условий, нельзя обойтись без делегирования субъектам РФ полномочий в части определения ими правового режима водных объектов.

2. Поверхностные водные объекты – не единственные объекты водных отношений. Водные отношения могут распространяться и на другие природные образования, прежде всего на подземные воды. В определенной мере объектами водных отношений являются также земли водного фонда, к которым относится дно и отчасти берега водных объектов. Регулирование водных отношений напрямую затрагивает водные биоресурсы, являющиеся частью водных экосистем. Вместе с тем эти объекты соответственно подпадают под действие и других отраслей законодательства.

Кроме того, полноценная правовая охрана российских вод требует формирования правового режима некоторых ландшафтов, в которых присутствуют водные объекты. Речь идет прежде всего о горных областях с их высотной поясностью, о городских и пригородных зонах и т. д. При этом правильно понятый ландшафтный подход не упраздняет бассейновые механизмы.

3. Не все ясно с правовым режимом речных и озерных островов, в том числе постоянных по своему характеру. Необходимо более четко определить правовой режим островов на водотоках и водоемах с целью нормирования разнообразной хозяйственной и иной деятельности на них.

Опираясь на накопленный опыт, юридическая наука должна предложить правовой режим постоянных островов, возникающих при наполнении водохранилищ из повышенных участков пойм и террас. Эти острова зачастую не учитывались в проектной документации при строительства водохранилищ, не проходили топографо-геодезическую съемку, не были обозначены в ходе кадастрового учета.

4. Необходима не поверхностная, а основательная регламентация в федеральном и региональном законодательстве деятельности водохозяйственных предприятий и организаций (в том числе, водоканалов).

В Российском законодательстве отсутствует регламентация (поощрение) водохозяйственной кооперации. В связи с этим следует вспомнить опыт ряда зарубежных государств, поддерживающих статус мелиоративных товариществ. Нужна правовая и организационная поддержка объединений водопользователей.

5. Необходимо детальное правовое регулирование отношений по передаче прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, исключающее обход закона, злоупотребления и спекуляции правом водопользования. В случае заключения договоров водопользования по подземным водным объектам требуется разработка отдельных форм-образцов.

6. Договорные отношения в области использования и охраны вод не должны исчерпываться заключением индивидуальных договоров. В ходе реформирования водного законодательства нельзя утрачивать механизмы бассейновых соглашений и советов. Они направлены на сотрудничество между всеми участниками водных правоотношений (водопользователи, муниципальные образования и государство). Это позволяет максимально учитывать специфику гидрографического бассейна и обеспечивать его экологическую защиту.

7. Перед законодателем и правоприменителем всегда стояли задачи снижения рисков коррупции и экологически ошибочных решений в области использования и охраны вод. Для решения этих задач необходимо активизировать участие общественности в мониторинге, контроле и экспертизе в области использования и охраны водных объектов, что особенно важно в условиях крупных городов и их пригородов.

8. В российском законодательстве следует полноценно реализовать принцип «вода платит за воду». Сделать это можно разными путями:

расходование неналоговых водных платежей на водоохранные мероприятия;

учредить давно планируемый неналоговый платеж за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе и на воды.