К сожалению, Россия сильно отстает от других северных государств в части правового регулирования и стимулирования арктической деятельности [391] .

Изложенное выше позволяет сделать некоторые выводы. Освоение природных ресурсов должно быть сопряжено с их охраной и, по возможности, с восстановлением. В условиях повышенной чувствительности арктических экосистем к техногенным воздействиям выбор той или иной хозяйственной деятельности должен быть особенно тщательно продуман. Этот выбор должен способствовать устойчивому развитию северных территорий и не углублять без того запущенные экологические проблемы. Для борьбы с загрязнениями в Российской Арктике следует вводить технологии замкнутого цикла. Только так можно повысить качество жизни тамошних обитателей, обеспечить здоровую среду и благополучие для коренных малочисленных народов России. Именно такая концепция должна быть положена в основу российских федеральных и региональных законодательных актов по Арктике, а также государственных программ относительно арктических регионов.

Заключение

Использование и охрана российских вод требуют продуманного управления

У водного фонда России нет рачительного хозяина. Водный кодекс РФ провозгласил федеральной собственностью практически все реки, озера, водохранилища, территориальные моря – хотя такое провозглашение противоречит накопленному в водном хозяйстве опыту – как отечественному, так и зарубежному. То, что руководить водным хозяйством страны не под силу одной федерации, косвенно можно судить по первой же статье Водного кодекса РФ, в которой нашим законодателям не удалось дать удачное определение ключевому понятию Кодекса – водному объекту. Стремление федерации (как оно выражено в праве) взять на себя как можно больше ответственности за состояние водного фонда и водного хозяйства во многих случаях не отвечает ее реальным силам и возможностям.

Кроме того, положения российского законодательства плохо различают полномочия публичных корпораций по хозяйственному управлению водами и полномочия публичных же органов по регулированию использования вод с помощью административных мер. В первом случае уместно говорить о хозяйственной деятельности в рамках прав собственности, тогда как во втором случае регулирование водопользования и хозяйственного управления водами опирается на доктрину государственного суверенитета. Хозяйственная деятельность публичных организаций и административное регулирование, которое осуществляется органами власти, – не одно и то же. Между тем законодательство, даже на самом высоком уровне, нередко смешивает те и другие полномочия (поскольку они присвоены публичным структурам), покрывая их общим (расплывчатым) термином – «ведение».

Федеральное водное законодательство не классифицирует водопользователей с учетом их экономической роли. Кроме того, в законодательстве минимизированы упоминания о водохозяйственных проектах. Как показывает практика, негласным «правом вето» в своем бассейне в отношении проектов перераспределения природных вод фактически обладают некоторые горводоканалы (например, Москвы), а также региональные водные организации, вроде Донбассводоснабжения в Ростовской области.

Законодатель и правоприменитель не справился с такими фактами, когда водохозяйственные проекты оказываются не увязанными с другими территориальными проектами. Во Владимирской области начавшиеся было работы по созданию водохранилища и по орошению поймы р. Соймы оказались бросовыми ввиду того, что в зону затопления попадала строящаяся шоссейная дорога. В свое время создание подпора на р. Клязьме в Ногинском районе под Москвой затруднило осушение земель, принадлежавших местной птицефабрике.

Концепция централизованного управления водным хозяйством на базе преимущественно федеральной собственности и федеральных полномочий не выдерживает критики по причине огромных пространств России и разнообразия встречающихся на них условий. Сам статус России как федерального государства не позволяет внедрять в природное хозяйство вообще и водное хозяйство в частности начала одного только «вертикального» управления. Конституция РФ специально оговаривает правомочия субъектов РФ и муниципальных образований относительно природных ресурсов. Но конституционные положения не нашли в данном случае наиболее адекватного природе водных отношений воплощения. Сбалансированного участия «трех уровней власти» в управлении водным хозяйством достичь не удалось. Исправить это можно путем увеличения полномочий бассейновых советов, превращения их из совещательного в решающий орган управления в области использования и охраны вод. Целесообразно возрождение бассейновых соглашений, оправдавших себя на практике. Все это соответствует предначертаниям Водной стратегии России до 2020 г.

Экологически значимый вопрос о единстве воды и земли

Согласно ст. 5 ВК РФ, в состав поверхностного водного объекта наряду с водами входит и земля (дно) в пределах береговой линии. В ходе подготовки нового ВК РФ было предложено включить в состав рек и озер участки низкой поймы, затопляемые в половодье. Собственник водного объекта (обычно это государство) заинтересован в сохранении за собой наиболее экологически связанных с акваторией пойменных участков. Ведь последние работают в качестве защитного фильтра, помогающего процессу самоочищения водоемов и водотоков [392] .

Как уже было указано, в новом ВК РФ 2006 г. граница водного объекта проходит по береговой линии. Вдоль судоходных путей выделяется бечевник, обслуживающий общее водопользование. Таким образом, участки низкой поймы если и не охватываются береговой линией, то совпадают хотя бы частично с бечевником; это значит, что они находятся под воздействием публичных интересов. Это облегчает сохранение или переход их в государственную собственность.

Однако фактически береговая полоса общего пользования выделена далеко не на всех водных объектов, местами она отсутствует даже у крупных водоемов и водотоков. Тем не менее защищать водный объект нужно в любом случае, вне зависимости от того, выделена вдоль береговая полоса в качестве территории общего пользования или нет. Ведь связь между водной толщей, дном и берегом диктуется не правом, а экосистемой. Право должно лишь следовать за экологией. В то же время, как известно, Водный кодекс не рассматривает прибрежную полосу как часть водного объекта.

Это последнее обстоятельство дает возможность ряду авторитетных специалистов, включая Р.З. Хамитова, утверждать, что ВК РФ нарушает связь между водоемом и берегом. По их убеждению, только при юридически оформленном единстве дна, берега и водной среды коммерсанты, в том числе от пляжного бизнеса, должны будут заботиться о чистоте водоема, включая очистку (от мусора) дна и берега [393] . Независимо от этого следует заботиться о доступе публики к водным объектам – что бывает невозможным при застройке берегов. При всей спорности данной позиции следует согласиться с тем, что единство воды и земли учитывается в Водном кодексе РФ очень слабо.

Для того чтобы обеспечить правовое единство воды и земли, законодатель не обязательно должен наращивать земельную составляющую в конструкции водного объекта как предмета права собственности. Всю землю вокруг водного объекта в любом случае нельзя будет включить в его состав. Но использовать землю, воду и другие природные ресурсы в рамках экосистемы крупного водного объекта нужно согласованно, не допуская вреда природе и не забывая о праве людей отдыхать у воды. Для такого взаимного согласования как раз и нужны водоохранные зоны, прибрежные полосы или же санитарные округа. Между прочим, такая конструкция должна помогать водным администраторам правильно формулировать свои условия при выдаче претендентам разрешений на водопользование или при заключении с ними договоров водопользования. Претендент на водный объект должен гарантировать, что под его контролем будет не только определенная акватория, дно и толща воды, но также необходимый для их правильной эксплуатации участок берега. Если же он не может представить такой гарантии, то ему должно быть отказано.